行政管理学(夏书章)复习重点

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行政管理学1、行政学的历史演进一、西方公共行政理论的产生和发展（一）西方公共行政理论产生的历史背景（1）19世纪末20世纪初欧美主要国家完成了产业革命；（2）工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；（3）城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；（4）管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；（5）英国文官制度（meritsystem）、美国三权分立制公共管理实践。2、西方公共行政理论的发展：三个阶段（一）传统管理时期（1900-1930）“科学管理”、“X理论时期”（1）1911年：F.W.泰勒“科学管理”之父，《科学管理原理》：以效率为中心。时间动作分析；工作定额：单位时间里工人完成的工作量；标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理，工作流程职业培训：计件工资制；职能分工：管理阶层的出现：所用权和经营权的分离例外原则；劳资双方精神革命（2）1916年：法国“管理理论”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：A.分工：减少浪费、增加产出，培训人员；B.权力:实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；40 C.纪律：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；E.指导：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；F.利益：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；G.报酬：合理报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积性；H.集权：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；I.等级链：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径。跳板原则：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；J.秩序：工作应严密安排，形成有序工作规范；K.平等：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础L.稳定：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；M.主动性：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；N.团队精神：和谐的团队氛围，增强凝聚力；法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；（二）行为科学时期（1930-1960）（1）1927-1932年：哈佛大学E.梅奥《工业文明中人的问题》，提出行为科学核心内容:人际关系学A.行为科学的由来：1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划B.行为科学的发端：1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验”a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验。客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；40 b.第二阶段：访谈实验。改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验。证明了组织中非正式组织的客观存在。行为科学三原理：1、人是社会人，而非仅仅是经济人。2、企业中普遍存在非正式组织3、领导能力在于正式组织的经济需求与非正式组织社会需求之间实现平衡。（2）1940年：A.H.马斯洛:需要层次理论；《人类动机理论》1943年（3）1952年：赫茨伯格:激励保健因素理论（4）1960年：D.麦克雷戈:的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题。《企业的人性面》X理论：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；Y理论：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性。(5）威廉.大内：Z理论；（人性善与恶）A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失偏颇；B.人既非绝好也非绝坏人是人性和兽性结合体；C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；（6）卢因:团体动力学；（7）弗洛姆:期望纪律模式理论（8）斯金纳:强化理论；行为科学时期行政学的特点：A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；（三）系统理论时期（1960-至今）：“Z理论时期”（1）孔茨：1961年〈管理理论丛林〉，“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论和权变理论。40 （2）1964年，伊斯顿：《政治学的革命》制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义。（3）1937年，贝塔朗菲:提出一般系统论：整合科学管理和行为科学偏颇，用动态、开放、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。（4）菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；(5)如下的生态行政学。3、马克斯.韦伯（MaxWeber）（合理合法化权威）“组织理论”之父，官僚科层组织；（一）官僚模型：表明组织设计的规范和特点：完整的组织结构、分工与权责体系、职位稳定、人员公开选拔、人员绩效管理、非人格化（二)组织的基础：权力(1)传统权力：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英、日的皇室；(2）超人权力：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；政治领袖；宗教领袖（3）法定权力：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础4、生态行政学（行政管理是生态行政学）生态系统,政府和环境的互动和动态平衡；（一）高斯（首先提出）：1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》（二）雷格斯1961年《生态行政学》：生态模式集大成者划分各国行政模式，40 融合型的农业型行政模式；棱柱型的过渡行政模式；绕射型的工业型三类，各国应结合国情选择；5、菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；6、中国近现代的行政理论孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；7、行政环境一、行政环境的含义（行政生态学基本思想）影响行政系统生存和发展的要素的总和，即各种直接或间接影响行政系统性质、结构、功能及运行方式的各种因素的总和。其内容包括：（1）行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和；（2）行政环境与行政系统之间的联系具有多样性；（3）行政环境的具体性和差异性。二、行政环境的特征（1）广泛性：气候、资源、人口、民族，阶层、传统、科技；（2）复杂性：要素之间交叉，关联复杂；（3）差异性：国家间、地区间、部门间的差异；（4）多变性：行政系统内外部各种要素变化；8、里格斯的行政生态学说一、行政生态学研究范围（1）探讨各国特有社会文化及历史因素如何影响和塑造该国的公共行政；（2）各国公共行政如何影响该国的社会变迁与发展。二、三大行政模式分类40 （1）融合型(FusedModel)的农业型行政模式A.经济基础是农业生产力；B.行政活动以土地为基础；C.土地的分配和管理是政府的重要事务；D.官僚的职位重于行政政策本身；E.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；F.流行世卿世禄的行政制度；G.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；H.政府与民众沟通较少；I.行政的主要问题是维持行政的一致和统一。“融合性行政模式”：行政行为与立法、司法等其他社会行为混杂在一起，犹如一道道白光折射后汇集为一点，社会没有明细的分工，行政效率极为低下。（2）衍射型(DiffractedModel)的工业社会行政模式A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.高度的社会流动，沟通渠道发达；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。“衍射型行政模式”：政府职能分工明确、职责清晰，行政机构完善、细致，各司其职，讲求行政效率和科学性。（3）棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在。9、（一）“东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职能扩展创造的经济奇迹（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略。40 （2）“官－产－学”一体化经济发展和运行机制：政府制定经济计划和产业政策、实行金融与价格管理、确定外资外贸体系等。（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众支持。成功经验：后起工业化国家和地区只有在强大的政府即既有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政—经分离，才有可能在较短的时间内实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，实现国家经济的现代化（二）“东亚金融危机”后发展国家政府行政职能的纠正（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响，“罗尔斯”。（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性。（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择。如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”10、行政职能的涵义涵义:行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所所承担的职责和任务。即政府应“管什么”。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式，是建立行政组织的基本依据，是行政管理学研究的起点。11、行政职能体系（一）行政管理的基本性职能(1)政治职能：专政与民主40 (2)经济职能：对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。(3)文化职能：教育、科学文化。(4)社会职能：公共管理、社会保障与人口管理、环境保护（二）行政管理的运行职能（程序性行政职能）(1)计划职能（决策职能）确定行政目标、任务，并设计实现目标的方案、步骤和方法。“程序性决策”和“非程序性决策”（战略性决策）(2)组织职能建立行政组织机构，确定职位和职权，选拔、配备工作人员，对人、财、物资源要素进行整合与管理。(3)协调职能协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理活动之间的关系；协调行政组织与其他组织之间的关系。“矛盾与冲突管理机制”(4)控制职能按行政计划标准衡量计划完成情况并纠正执行偏差，确保目标的实现，包括前馈控制、现场控制和反馈控制。行政职能的其他分类（一）按功能的属性(1)统治性职能：一个阶级统治其他阶级(2)保卫性职能：国家安全、社会稳定（3)管理性职能：管理国家和地方经济、文化教育、环境保护等。(4)服务性职能：创办公共事业，开展各种形式的服务。（二）按作用手段的不同(1)立法性职能：委托行行政立法权(2)行政性职能：推行政令和对社会公共事务进行有效管理(3)司法性职能：调解和仲裁现代行政职能扩张带来了“行政国家”现象。“行政国家”：行政国家是指人类社会发展到这么一个阶段—国家行政40 权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。“行政国家”现象，以政府“有形的手”来弥补市场机制的不足与失灵，为资本主义经济活动创造条件和提供稳定的社会环境，包括就业、社会保障、环境保护、交通以及住房等。现象：(1)行政机构和行政人员大量增加(2)行政职能大为扩张(3)行政权力大为膨胀　(4)行政自由裁量大为增加研究行政管理学的前提——行政职能12、约翰.罗尔斯的“正义理论”解决公民政治支配权、参与权、决定权、表达权该如何得以实现和保障。罗尔斯：解析人权自由与平等的不可调和的矛盾，提出正义至上理论。普遍的正义理念高于一切价值，正义是社会制度的首要道德，正义来自于不受任何利益制约的个人自由权，正义不应建立在特定的利益至上，不能为了公共利益而牺牲个人权利。13、行政组织的概念——有目的的设计活动（现行行政组织合法性权威在马克思韦伯的基础上产生）主要指政府的机构实体，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的公共管理活动群体。它是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。（1）静态：为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系。（2）动态：为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。我国行政组织：中央人民政府和地方各级人民政府14、行政组织的特性（一）政治性与公共性40 (1)政治性：维护统治阶级利益，维持阶级统治秩序，是国家行政组织的本质特性。(2)公共性：行政目标在于实现公共利益，行政活动是一种公共活动，行政人员是公职人员。（二）法制性与权威性(1)权威性：以国家法律、权力为依托，具有普遍的约束力和权威性。(2)法制性：（1）行政组织的建立、行政权力获取，必须基于法律法规的规定；（2）行政权力行使的范围和内容，必须严格依照法律法规的规定；（3）行政程序和方式，必须严格遵守法律法规的规定；（4）行政组织必须对行政行为承当法律责任。（三）系统性和动态性(1)系统性：以部门化和专业化为特征的权责体系，以组织功能为基础，设置相应组织机构，形成纵横交错且有制约和隶属关系的行政组织体系。(2)动态性：社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整。15、行政组织的结构一、行政组织的纵向结构（一）直线式结构，纵向分工形成的行政组织层级制。优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制缺点：专业化分工不足、行政首长管理过多、事务繁重。纵向结构下的行政机构设置问题：管理层次与管理幅度的关系（区分横。纵向）管理层次：行政机关设置多少等级的工作部门，这取决于工作量。层次必须适当。管理幅度：一级行政机关或一名领导者直接领导和指挥下级单位或工作人员的数量。管理层次与管理幅度成反比（二）管理层次的原则（1）层级节制原则。下级服从上级的领导40 （2）层管理原则。上层机关或领导之管下一层级。同时，保留对例外事件的控制。（三）决定管理幅度的因素（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；（3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求等；二、横向组织结构（职能式结构）职能的横向分工就构成了行政组织的横向结构。“行政组织的部门化”行政组织横向结构如何划分才更科学？优点：分工明确、专业化程度高，减轻首长负担。缺点：事权分散，沟通、协调困难。16、省直管县改革的讨论与分析一、“地级市”的由来与尴尬角色（1）“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，地区作为省的派出机构，最初是为指导县里的工作而设立的，后来为了加快城镇化进程，才演变为市，开始对县进行管理。1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在全国范围内推行。（2）《宪法》中没有地级市的概念；二、市管县体制的弊端（1）市管县体制违背宪法规定，不利于“依法治国”理念的贯彻与执行（2）市管县体制阻碍了县域经济发展，地级市成为“抽水机”40 在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了抽水机，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而城乡差距越来越大。市管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象。中心城市利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县发展受到很大抑制。(3)纵向层级增多，成本增加市管县体制增加了行政机构，扩编了行政人员，现在实行市管县的地方，地改市增设了机构、扩大编制。“五套班子”配齐。这是“市管县”体制带来的政府机构膨胀之一中国大陆26个省和自治区，地级市的平均次级行政单位只有8.5个，在市管县的体制下，市级机构多是起上传下达作用；多了一个环节，不利于政令的畅通。在地级市这一级，形式主义、文牍主义问题突出。三、省直管县的动力(1)壮大县域经济，扩大内需的必然要求目前，我国县域经济占国家经济总量的50%以上，人口超过70%，土地面积占90%。县域经济比重以及在扩大内需方面的作用举足轻重，但潜力却没有发挥出来。县级权力不完整，要调动其积极性，必须进行权力下放，促成强县扩权，助推小城镇发展。(2)解决城乡二元结构的必然要求小城镇发展壮大能更好地带动农村发展，实现城市反哺农村，解决农民就业问题、城乡协调发展问题，逐渐把农村居民转变为城市居民。(3)增强县级政府公共服务能力的需要公共服务均等化要求县级政府承担更大的公共服务，省管县体制能够切实增强县级政府的财政实力，增强提供公共服务的能力。四、目前省管县体制的四种形式(1)两级管理型（没有地级市的模式）：北京、上海、天津、重庆、海南等地。(2)全面管理型：40 省级政府对财政体制的制定、转移支付和转款的分配、财政决算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理各方面全部实行省对县的直接管理。以浙江、湖北、吉林为代表。(3)部分直管型：对转移支付、转狂分配及资金调度等省对县补助资金分配等方面实行省直管县，以山西、辽宁、河南为代表。(4)省市共管型：省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时，仍以省对市、市対县方式办理。同时省级财政加强对县级监管。五、省直管县体制改革的困难(一）利益的重新调整与权力的重新分配（1）中央和省领导支持，省厅级部门对权力下放比较担心，地市普遍不愿表态；（2）经济发达县和经济落后的县比较希望改革，以获得更大发展；（3）经济发展水平中等的县较复杂。（二）县级干部晋升问题县级干部晋升台阶变少，干部应该如何调整与配置问题。如：县委书记往哪里升迁问题”。（三）干部分流问题17、行政组织理论（起源、发展）古典行政组织理论一、代表学派与观点（一）泰勒科学管理组织理论（1）组织中管理者的计划职能和工人的作业职能相分离；（2）组织管理职能的专门化；（3）组织管理中的“例外原则”；（4）建立标准化、规范化的工作方式，提高组织效率（二）法约尔、古立克为代表的行政组织管理理论（1）管理五要素说：计划、组织、指挥、协调和控制；（2）组织管理14条原则：分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、整体利益、报酬公平、秩序、平等、主动性及集体精神等。40 （三）韦伯为代表的官僚制组织理论（1）理想组织模型——“官僚制模型”（2）官僚制组织特征：组织成员分工明确；报酬、晋级和提薪取决于个人能力和表现；层级节制；“非人格化”管理；以文件“档案”管理为基础。二、古典行政组织理论特点（1）从制度规范的角度研究行政组织，提出规范性的行政组织原则；（2）以“效率”为行政组织建设目标；（3）对行政组织进行内部静态研究。新古典组织理论（一）代表人物与学派（1）梅奥为代表的人际关系学派a.人是“社会人”；b.组织中存在以情感为纽带的“非正式组织”；c.组织管理必须注重人的行为、动机研究，激励成员的积极性。（2）巴纳德为代表的组织平衡理论a.对组织定义：由两个或两个以上的人有意识地进行协调活动的系统。b.组织平衡理论：组织的存续取决于成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度的适当平衡。c.非正式组织理论：非正式组织对正式组织既有促进作用，也有限制作用。（3）西蒙为的有限理性决策理论“管理就是决策”a.组织的基本功能就是决策，有效的组织应以正确的决策为基础；b.组织决策的目标是追求“满意化决策”；c.成员参加组织的动因主要是组织对成员个人的利益实现有着诱因；d.组织的影响方式是权威、组织成员的忠诚、信息沟通等（二）新古典组织理论特点（1）以研究组织中的人的问题为中心；（2）动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系；40 （3）引入社会实证研究方法。现代组织理论20世纪60年代以来，在系统论、控制论、信息论基础上产生的组织理论。一、代表学派与观点（一）卡斯特、罗森茨韦克的系统与权变组织理论（1）组织是一个开放的系统；（2）组织是一个整体系统；（3）组织的权变理论：外部环境的动态性要求组织进行权变管理。（二）高斯、里格斯的行政生态理论（1）行政生态塑造行政组织，行政组织发展行政生态。（2）三种行政组织模式：融合型组织、菱柱型组织、衍射型组织（3）行政组织模式影响因素：社会经济机制和生产力水平、社会沟通网络、政治制度、社会结构和认同意识。（三）彼得·圣吉的学习型组织理论1991年，《第五项修炼—学习型组织的艺术与实务》新型组织应注重5个方面的修炼：（1）自我超越；（2）改善心智模式；（3）建立共同愿景；（4）团体学习；（5）系统思考第五项修炼——系统思考是寻找解决根本问题的前提。学习是组织生命的动力和源泉，学习型组织是扁平式组织结构，采用开放式管理方式，领导者即使指挥者，又是教师和仆人。（四）巴拉密的“柔性组织”概念柔性：是指干不同的活或适应需求变化的能力（1）柔性组织设计的基础要素：多级组织；二元系统；面向一线员工；全球化经营思想；能力型组织和多面手员工；半渗透边界。（2）柔性组织：源于权变理论思想，指出激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本立足点。基本结论西方行政组织理论发展脉络：40 “重视组织制度规范——强调对人和组织行为的研究——提出对组织进行宏观、综合性研究”18、行政权力一、行政权力：是政治权力的一种，它是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。其内涵包括：(1)主体：国家行政机关及其工作人员；(2)目标和任务：通过贯彻执行国家意志,履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务，实现公共利益。(3)作用方式：依靠影响力推行政令；(4)客体：具有普遍性，居民及其所组成的各种社会组织；“行政权力限度”：行政权力在规范和调控社会公共事务的同时，一般不涉足社会组织的内部事务和社会成员的私人事务。（不干涉私域领域）二、行政权力的类型根据行政权力受约束程度划分（1）羁束行政权力：行使范围、程度和方式均受到法律法规严格限制的行政权力;（2）自由裁量行政权力：法律只规定了行政权力的边界，对于在什么情况下将行政权力行使到何种程度则由行政机关和行政人员自行斟酌决定。根据行政行为模式划分（1）行政立法权：行政机关享有的依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力；（2）许可批准权：给予某种活动许可或批准的权力；（3）行政确认权：对某种事实或资格予以证明的权力；（4）行政监察监督权：对公民、法人遵守法律、行政命令的检查和监督权力；(5)行政制裁权：对违法行为给予处罚的权力；(6)行政强制权：不履行法定义务的公民、法人采取强制措施，迫使其履行法定义务、遵从命令的权力；(7)40 行政司法权：依法对某些纠纷或争议进行裁决的权力，如：行政仲裁权、行政复议权。三、行政权力的人格化在行政权力分配中，权力与人的结合是关键的一环。这种结合过程是行政权力人格化的过程。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。马克斯.韦伯认为，行政管理须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。四、集权制优点与缺点优点：目标一致，政令统一；指挥灵便，行动迅速；事权集中，责任明确；层级节制，统筹兼顾；政策执行效率高。缺点：管理单一、僵化，适应环境能力差，忽视地方差异，不利于地方积极性发挥，容易出现形式主义和官僚主义等。五、分权制优点与缺点：优点：防止决策独断专行，有利于决策科学化、民主化；有利于调动地方积极性和主动性，因地制宜。缺点：职责不清，相互推诿，效率低下，地方主义问题突出等。中央集权制是我国行政体制的实质和主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要补充和实现形式。要坚持“中央和地方都要彻底执行民主制”基础上的中央集权制。六、首长制和委员会制（一）首长制：是指行政领导机关的最高和最后决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责。优点：事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一等缺点：容易形成专权和独断，产生腐败等。（二）委员会制：行政领导机关的最高和最后决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并由他们共同为行政领导机关的决策共同负责。优点：群策群力，决策科学化较强，相互监督，防止权力垄断缺点：责任分散，协调困难，决策缓慢等。我国实行行政首长负责制40 （1）行政首长负责本级政府或本部门的工作，重大事务由行政首长最终决策；（2）各级政府或部门都有一个行政首长领导下的领导机关（领导班子）；（3）本级政府或部门的重大决策，需经领导机关全体成员集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象（行政国家现象）行政国家的含义从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，即行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。19、领导与管理（行政领导）一、尼克松《领导者》中对领导本质的阐述：“长久以来美国国内有一种普遍的看法，即这个国家真正需要的是找一个最高级的企业家来管理政府，找一个业经事实证明卓有成效地管理大型企业的人。”但他认为二者有本质的不同，领导国家需要思想，必须既能说服人们，又能感动人们，领导者可以创造新事物，领导者代表的是明天。“管理人员的目标是把事情办妥，领袖人物的目标则是去做应该做的事。”“伟大的领导是一种特有的艺术形式：既需要超群的力量，又需要非凡的想象力。”二、行政领导概念指在公共行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现行政目标的行为过程。行政领导过程本身是一个社会组织系统，它由行政领导者、被领导者和行政领导环境有机组合而成。三、行政领导的特征(一）统一性（1）行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分；40 （2）行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，具有高度的统一性，即统一政令、统一行动。我国在行政领导体制上规定实施行政首长负责制（二）执行性（1）行政机关的执行性地位决定了行政领导具有执行性特征；（2）政党政治时代，国家政权由执政党掌握，行政领导必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。（三）政治性依据体现统治阶级意志和利益的法律规定来行使行政权力，实行国家的政治统治。（4）一般性特征：权威性、强制性与合法性。四、行政领导者的责任行政领导者基于职权在行政上应负有的责任或应尽的义务，以及违法法定义务所引起的必须承担的法律后果。其内容包括：（1）政治责任（领导责任）；（2）工作责任（岗位责任）；（3）法律责任（承担法律责任或法律后果）五、行政领导者的产生方式（一）选任制通过被领导者或被领导者代表选举产生行政领导的制度，选举方式有直接选举、间接选举；等额选举、差额选举等。体现权威性和公正性。（二）委任制（任命制）依法由行政机关的首长或主管部门经过考察了解，直接任命所需人员以某种领导职务的制度。优点：权力集中、责任明确、指挥统一、不受牵制、行动迅速、简便易行。（三）考任制由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导的制度。优点：广开才路、择优录取、公开平等。（四）聘任制指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。优点：广纳贤才，促进人才合理流动，优化人力资源配40 置。六、行政领导方式（一）含义指行政领导者在行政领导活动中所采取的形式、程序和方法，行政领导遵循的比较稳定的领导模式。影响因素有：行政组织特点、任务、环境、领导体制、领导者素质等。（二）行政领导方式类型1、根据行政权力运用的不同方式和程序划分（1）专断式领导方式（2）民主式领导方式（3）放任式领导方式2、根据领导的不同侧重点划分（1）以事为中心的领导方式以任务为中心的领导方式，重视工作效率，以工作质量和效率评价工作人员的绩效（2）以人为中心的领导方式强调以人为本，尊重部属的人格，比较民主、宽容，注重工作人员的情绪和积极性。（3）人事并重的领导方式既强调人，又强调任务3、根据对行政权力的控制程度划分（1）集权式领导方式权力集中，指挥统一，缺乏授权，事必躬亲，对部属缺乏信任。（2）分权式领导方式领导者只决定总目标、有关政策和应完成的任务，不过问完成任务的细节和方法，分工明确、职责清楚。（3）均权式领导方式领导者与工作人员权力、职责划分明确，分工负责，分层负责，工作人员在自身职责范围内具有自主决策权和处置权。七、领导特质理论40 以人格特质为研究对象的特质理论。这种理论盛行于20世纪30年代至50年代，认为领导者应该具有那些人格特质，才能成为成功的领导者。（一）希拉季、华莱士关于领导者的六种特质理论：社会背景、智力、个性、任务定向和社会技能（二）美国管理协会调查发现成功领导者的20种能力（1）工作效率高；（2）有主动进取精神;（3）逻辑思维能力强；（4）富有创造精神；（5）有很强的判断能力；（6）有较强的自信心；（7）能帮助别人提高工作能力；（8）能以自己的行动影响别人；（9）善于激发别人的积极性；（10）善于利用谈心做工作；（11）热情关心别人；（12）能使别人积极而又乐观地工作；（13）能实行集体领导；（14）能自我克制；（15）能自行作出决策；（16）善于听取各方意见；（17）对自己有正确的评估；（18）能以人之长补己之短；（19）勤俭艰苦，具有灵活性；（20）具有技术和管理方面的知识。（三）研究结论具备某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。缺陷：领导特质论在解释领导行为方面并不成功。（1）忽视下属的需要；（2）没有指明各种特质之间的相对重要性；（3）没有对因果进行区分；（4）忽视情境因素。八、领导行为理论侧重于研究领导者应具备什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。目的：在于提高对各种具体领导行为的预见性和控制力。一、四分图理论美国学者斯多基尔、沙特尔在研究时把领导行为归纳为“抓组织”和“关心人”两类。（一）“抓组织”：以“事”为中心，领导者重视组织设计、职权关系、工作效率，而忽视部属本身的问题，对部属严密监督控制。（二）“关心人”：以人为中心，领导者与部属相互尊重、相互信任，善于倾听下级意见和关心下级等。领导行为四分图理论表低关心人高组织领导者高关心人低组织领导者关心人低组织领导者高关心人高组织领导者40 九、领导方格理论在四分图理论基础上，布莱克和莫顿于1964年提出领导方格理论。横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示对人的关心程度。在坐标上由1—9划分九个方格，形成81个方格，每个方格表示“关心工作”和“关心人”相组合的领导类型。得出5种典型类型：（1）贫乏型领导；（2）乡村俱乐部型领导；（3）任务型领导；（4）中间型领导；（5）协调型领导。十、领导权变理论（领导情境理论）研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果。（一）领导行为连续带模式奥伦.斯密特于1958年提出，认为在独裁与民主两个极端之间存在着一系列的领导行为方式，构成一个连续带。领导方式是随环境因素的变化将二者适当结合的结果。有效的领导方式是能在特定的条件下选择所需要的领导行为。尤其应考虑领导自身能力和部属能力。（二）菲德勒的权变模式菲德勒于1967年提出“有效领导的权变模式”。把与领导有关的情境因素分为三种：领导—成员关系、任务结构、职位权力。每个要素分别有好坏、有无、强弱不同方面，领导者所处环境分为八种类型。其中最有利的是三个条件具备：即领导—成员关系良好、有任务结构（工作任务明确）、职位权力强。这是领导最有利的环境。因此，要提高领导的有效性，要么是改变领导方式，要么是改变领导者所处的环境。（三）领导权变其他相关理论1.通路—目标模式；2.领导—参与模式；3.领导生命周期理论40 20、人事行政及公务员制度一、人事行政的涵义政府为实现行政管理目标和社会目标，人事管理机关依法运用各种管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。它包括两层含义：（1）各个行政机关和部门内部的微观人事工作，带有一定的技术性、执行性特征，如录用、晋升、考核、工资等；（2）国家的宏观人事管理活动，主要是国家人事部门通过一系列法规、制度和措施对公共行政人员的管理，偏重于组织、计划、指挥等带有设计性、统筹性的人事工作。二、人事行政的内容1、行政人员的录用确定人员的合理编制和比例结构，确定职位空缺、任职条件、选配方法与程序等。录用是公共行政组织选拔人员的重要环节，是“入口”关。2、行政人员素质和能力的培养根据人力资本理论，要对公共行政人员人力资源进行开发，不断提高其能力素质和环境适应能力，通过各种培训，激发其工作积极性、主动性和创造性。3、行政人员的保障“组织平衡理论”：贡献与满足的平衡；保障行政人员的工作、待遇、报酬和福利等，工资制度、社会福利、退休制度等。4、行政人员的使用包括考核制度、奖惩制度、岗位责任制、晋升制度等。三、公务员制度的起源现代意义上的公务员制度形成于19世纪中叶的英国。1885年，英国政府颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立文官委员会，办理低级文官的考试录用工作。1870年，英国政府颁布第二个枢密院令，规定公务员缺位一律由公开竞争考试及格者充任，标志着英国公务员制度的诞生。40 （一）欧洲公务员制度起源的背景欧洲传统官文化的总特征“商官二元化”：一神论的宗教平等观否定职业荣誉的唯一性，肯定多种职业的合理性，官职是获取财富的途径之一。其对公务员制度的影响：a.权力分化（教权、皇权、领主权、自治权）形成了政府有限的观念；b.商官关系的契约性及商业规则造就了法治基因；c.市民意识兴起为人文主义和法学世界观提供了土壤，亦为公务员制度提供了思想土壤。19世纪末，20世纪初，自由资本主义竞争进入垄断阶段，政府角色从“守夜人”转变为积极干预经济社会生活的“管理者”要求彻底改革官僚制：a.实行常任制；b.功绩值；c.法治（二）公务员制度的建立过程英国东印度公司是现代公务员制度的摇篮，1600年，东印度公司创立，1715—1763年，变成“军事和拥有领土的强权”。1853年，东印度公司特许状期满，国会派马考莱组成三人委员会，专门研究公司的人事任用制，提出改革公司人事制度报告，这成为后来英国考试任用之的最初形式。19世纪中叶，英国进入垄断资本主义阶段，1848年，财政部成立屈威廉为主任的备忘录起草委员会，提出《常任公务员制度的构成》的报告，即《斯诺科特—屈威廉报告》。1883年，美国国会通过议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》（即《彭德尔顿法案》），标志美国公务员制度的形成。《彭德尔顿法案》规定美国公务员制度的基本原则：（1）通过考试择优录用政府工作人员；（2）政府工作人员保持中立，不得参与政治活动；（3）依法成立文官委员会，负责联邦文官的统一管理；40 （4）政府工作人员不因政治理由被解雇。四、公务员制度的发展（一）英国公务员制度的发展1968年，以富尔顿为首的12人委员会提出《富尔顿报告》，分析传统文官制度的弊端，公务员缺乏现代管理知识和技能，但却占据高位，专业人才遭到歧视，晋升困难。《富尔顿报告》改革方案：①建立“文官事务部”，统一管理文官；②成立文官学院，加强对文官业务能力的培训；③改革文官选拔办法，更多录用企事业单位和地方政府中有经验有专长的人员。1979年，撒切尔政府面对政府机构庞大，文官人员膨胀的现状，开始对文官制度进行改革，撒切尔政府的改革内容：①裁减冗员，将公务员从73万减至59万；②扩大政府各部门的人事自主权；③调整公务员工资，使其与企业人员收入保持基本平衡；④把参与决策的高级文官与负责具体行政事务文官分离开，高级文官由政府专门机构领导，具体行政事务文官（占95%）则划归独立或半独立机构负责，通过权力下放，达到“精兵简政”，提高效率目标。（二）美国公务员制度的发展最早建立规范的职位分类制度；通过工作分析与职位分类，试图建立一个以工作为中心，可以对公务员进行绩效测量客观指标，人员编制定量，并实行同工同酬的管理制度，使职位分类成为人事行政各个环节管理的依据和基础。①1923年，通过《职位分类法》，成立人事分类委员会，推行职位分类制度；1949年通过《新职位分类法》，对分类结构重新调整。②20世纪70年代，通过《公务员制度改革法》，主要内容：a.实行考核制。强调公务员必须根据能力、知识和技术来决定录用与晋升。b.公务员道德与品质。要求公务员保持高度的正直、高尚行为，关心公众利益。c.实行品位分类法。对16—40 18级高级公务员实行级别随人走的品位分类法，打破人员流动僵化的局面。d.改革文官文员会。将其拆分为人事管理局和功绩制保护委员会，新成立联邦劳工关系局e.下放人事权，扩大政府部门用人权。③克林顿政府对公务员制度的改革a.推行业绩考评；b.裁撤联邦公务员，实现了裁员28万的预期目标五、公务员制度的结构特征作为现代人事行政制度化、科学化管理较为完备的形式，公务员制度体现了一些共同的特征。（一）公开考试，择优录用（最主要的）有助于政府选拔贤能和提高公务人员整体素质，适应政府职能扩大化和专业化的需要，从而提高政府绩效。1870年，英国政府颁布关于文官制度改革的第二个枢密院令规定。（二）严格考核、功绩晋升英国政府于1854年—1870年对文官制度进行改革，建立了“重表现看才能”的考核制度，这种“论功行赏”的制度就成为“功绩制”。美国借鉴英国公务员制度，一开始就建立了一套以功绩制为基础的公务员考核制度，强调公务员的任用、留任、加薪、晋级均应以工作考核为依据。（三）政治中立、职务常任公务员分为政务官和事务官。政务官：通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命，实行任期制，与执政党共同进退。事务官：通过公开考试、择优录取而进入公职系统，在政治上实行中立原则，实行职务常任制。（四）人事分类、依法管理（1）分类形式：职位分类：分类的依据主要是职位的客观需要；品味分类：分类依据是公务员的个人条件。“两者的结合”40 （2）依法管理：通过颁布一些列公务员法律、法规，系统地规定公务员的考试录用、考核、晋升、奖惩、流动、培训、分类、工资福利、退休退职、管理机构、法律保障与监督等内容，使公务员管理有法可依。（五）专业培训、素质更新培训是提高公务员素质的有效环节，是实现公务员知识更新的根本途径，包括任前培训、任职培训、在职培训等。六、公务员晋升形式：（1）功绩晋升制：以公务员工作实绩和贡献大小作为晋升的衡量标准。（2）考试晋升制：通过竞争性考试，以考试成绩的优劣作为晋升的标准（3）年资晋升制：以工作年限长短和资历深浅作为晋升依据。（4）越级晋升制：对工作成绩特别优异、能力超群的公务员实行越级晋升。（5）综合晋升制：把工作成绩、年资以及考试同时作为晋升依据。七、公务员的工资与福利（1）公务员的工资：指公务员以其能力、技术、学识以及时间和精力为政府服务，政府按照一定的标准给其的报酬。我国公务员工资实行职级工资制，包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。（2）公务员的福利指国家对公务员生活上的照顾和帮助。包括公共福利、个人福利、带薪休假、生活福利等。八、中国公务员制度的特点（一）不搞政治中立党管干部原则是我国人事管理的基本原则，具体体现为：（1）制定与公务员制度相关的路线、方针和政策；（2）通过考察优秀党员向各级政权机关推荐领导人员；（3）通过党组织对公务员党员干部进行教育和监督；（4）党组织特定部门负责公务员管理的部分事务。（二）分类管理与统一领导相结合40 根据公务员法，把公务员分为领导职务和非领导职务两部分，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别。任用方式分为选任制、委任制和聘任制三种，同时又实行统一领导，并可通过调任和转任方式有序流动。（三）公务员法的适用范围（公务员的概念）公务员：是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。因此，我国公务员队伍包括行政机关、中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检查机关、民主党派机关及工会共青团群众组织工作人员。（四）宗旨是为人民服务。公务员的权力来源于人民赋予，因此，其权力必须用于人民谋福利，而不允许以权谋私。21、人力资源(一）人力资源概念人力是一种资源，是社会经济活动中具有特殊意义的因素。人力资源是由劳动者的劳动能力构成的，藏于劳动者身体中的要素。其特征表现有：（1）人力资源具有能动性；（2）人力资源具有可再生性，其再生过程亦是一个不断增值的过程；（3）人力资源具有时效性。人的生命周期规律决定了对人力资源的开发利用具有时效性。（二）人力资本理论观点（1）人力资本的投入对人类社会的进步具有决定性的作用。人力，即人的知识和技能是资本的一种形态，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产要素中最重要的资源。（2）人力投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力和其他商品一样，具有价值和使用价值。（3）人力投资的目的是获得投资收益，而且人力资本投资的收益要远远高于其他生产要素的投资。由此可见，现代人力资源管理的理念和价值是建立在西方经济学家对“人力资本”理论的基础上的。美国经济学家西奥多·40 舒尔茨的《由教育形成的资本》和《人力资本投资》奠定了现代人力资源管理的理论基础。人力资本理论带来了人事管理的价值革命，“人力资源”概念的引入是“以人为本”理念的体现。22、行政决策（包括公共政策）一、行政决策的概念：指享有行政权力的组织或个人，为了国家和公众利益，有效推行行政管理，依据国家的法律为一定的行政行为确定行政目标、制定、评价和选择行政方案的过程。二、行政决策的特点（1）主体：拥有行政权力的组织（行政机关）及其工作人员；（2）结果：具有普遍的约束力，并体现为权威性和强制性；（3）内容：具有广泛性；（4）目标：为了实现公共利益，具有非营利性。三、行政决策的类型（一）经验决策和科学决策（按决策方法的先进程度划分）（1）经验决策：指根据决策者个人的思想水平、认识能力和工作经验进行决策。（2）科学决策：指以现代化科学技术为基础，按照科学程序，采用现代决策技术进行决策。（二）程序化决策和非程序化决策（决策问题是否重复出现）（1）程序化决策：即常规决策，指在行政管理过程中对重复出现的、可遵照已有的标准、程序和方法去解决的问题而进行的决策。对于这类反复出现的确定性问题，决策者可以制定出一套例行程序作为解决的办法。（2）非程序化决策：指对于首次出现或偶然出现的非重复性、不确定性问题，没有现有规范遵循，只能通过创造性思维活动解决的决策活动。（三）确定型决策、风险型决策与不确定型决策（1）确定型决策：指在要解决的问题相对简单、决策所面临的客观条件相对确定、各种方案的可能结果相对明确和肯定的条件下所进行的决策活动。40 （2）风险型决策：指有理想的决策目标和两个以上可供选择决策的方案，但决策条件中包含不可控的因素，某一决策结果的出现有一定的统计概率，并不完全可靠，因而决策要承担一定风险的决策活动。风险型决策问题具备的条件：a.存在决策者希望达成的明确目标；b.存在两个以上的行动方案；c.存在两种以上的不因人的意志而转移的自然状态；d.决策者可以把握各种自然状态的损益；e.决策者可以大致估计各种自然状态出现的概率。（3）不确定型决策：决策对象的状态与风险型决策相近，不同的是每种决策结果的概率无法预测，因为决策难度更大、风险也更大。四、行政决策模式（一）理性决策模式1.决策要求遵守严格的程序：发现问题—提出目标—设计方案—预测后果—分析比较—选择最优方案；2.决策时运用科学方法：决策分析方法上出现数学化和模型化，手段上实现计算机化；3.决策过程被看做是一个理性分析过程；4.认为能够制定和选择最佳决策方案。“完全理性决策”所遵循的是“最大化或最佳原则”。完全理性决策”模式的基本前提：在决策之前掌握全部信息；拟定全部可能的备择方案；考察每一方案所导致的全部复杂后果；具有决策的全部知识；在全部备择方案中选出最佳方案。（二）满意决策模式1.西蒙针对“完全理性决策”模型提出挑战，从而建立了“有限理性决策”模型。他认为，一个理性的决策过程应包括四个主要阶段：（1）情报活动阶段：找出决策的理由，收集决策信息；（2）设计活动阶段：设计和找到可能的行动方案；（3）抉择活动：在各个行动方案之间进行抉择；（4）审查活动：对已进行的抉择进行评价。在分析具体决策过程时，西蒙提出了“有限理性”的概念，他从知识的不完备性、预见的困难性、可选择行为范围的有限性三个方面论述了理性的限度。40 西蒙认为：实际上，行政决策者是在一种“给定条件”或特定环境中作出决策的，他所掌握的信息、具备的知识、可供选择的方案是有限的，预测现有备择方案结果的准确程度也是有限的。因此，行政决策是在有限理性的条件下进行的。因此，他提出以“令人满意”决策替代“完全理性”决策。2.“令人满意”决策指在决策时，有一个符合最低限度目标要求的标准，在收集信息、拟定和选择决策方案的过程中能够达到这个标准就可以，选定方案虽不是绝对最佳方案，但却是令人满意方案，它实施结果也将是可以接受的。最佳原则和满意原则并非相互排斥的，而是相互包含和相互转化的，前者反映决策主观愿望，后者反映出决策客观条件。行政决策的过程是完全理性决策和有限理性决策的辩证统一的过程。（三）渐进决策模式美国经济学家、政治学家查尔斯·Ｅ·林德布洛姆对西蒙的理性决策模式作出了挑战性的批评后所提出的解决方法。渐进决策模型就是把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程，也称渐进主义。1.渐进主义决策的理念认为政策制定的实际过程并不完全是理性过程，决策者也并不是每年都对现行政策进行全面审查，理性优化决策所要求的各种必需条件，如完备的知识与资料、公平竞争的环境、理性的组织等都是难以具备的。因此，政策制定只能根据以往的经验，在现有政策基础上实现渐进变迁；只要依据现存的方案并对它进行局部的小范围的调适，并与以往政策进行比较，不断适应环境变化的需要，就可以作为新的政策而被采纳。2.渐进决策模式的内涵：指决策者在决策时，在既有的合法政策的基础上，采取渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。其三个基本原则：（1）按部就班原则。注意到决策过程的连续性。（2）积小变为大变原则。量变达到一定度而引起质变。40 （3）稳重求变原则。为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一些列小变达到大变之目的。3.渐进决策模式的社会现实依据（1）政治的一致性决定决策的渐进性政党和政治领袖对国家基本政策的看法是一致的，政治利益一致性决定政治不会激烈波动；多元决策主体（政党）决定政策是在原有政策基础上相互妥协的产物。（2）决策技术上的困难使得决策是渐进的决策的时效性、知识的不完备性、决策信息及手段的有限性决定了决策只能是“修修补补”的渐进性决策。（3）现有政策的连续性为了保证现有已执行的计划的连续性，决策过程必然是渐进式的。4.渐进决策模式的可行性与局限可行性：（1）现行政策大体能满足社会各阶层成员的需要，只要采取局部的边际调整，即可充分显示政策的有效性；（2）待处理的政策目标和社会问题本质上带有持续性；（3）决策者所使用的政策分析方法具有高度的持续性；（4）决策集团将政策质量与达成一致性政策方案联系起来。局限性：渐进决策只适用于比较安定的社会环境，有一种维持现状、不求改革与创新的保守主义的倾向。一旦社会条件和环境发生巨大变化，需要对之前的政策进行彻底改变时，渐进决策模式就会成为重大变革的阻力。5.渐进决策模式在现实中的运用渐进决策模式是对行政决策过程中的一种常见做法或习惯做法的理论描述。实际上，许多行政决策者不自觉地在采用这种方法。（1）行政决策者们处在一个需要不断作出各种决策的位置上，他们没有足够的时间和精力去收集、研究各种可能的信息和备择方案，最简便的方法是对现有政策的不足和缺点进行分析并相应制定稍有改进的政策方案。40 （2）行政决策者们一般均会赞同保持政策的连续性，避免出现引起社会不安和骚动的政策效果，并且不少决策者在其任期中有一种安于现状、维持现状、小步调避免大错误、少冒风险的心理，渐进决策的方法从本质上适合于他们的这种政策要求和心理要求。（3）在解决涉及各个阶层和社会集团的切身利益以及矛盾尖锐的社会问题时，渐进决策有利于使行政决策者找到一种多方面可接受的妥协或折衷方案。五、行政决策体制指承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称。（一）行政决策的中枢系统行政决策系统的核心子系统，其主要任务是：（1）负责行政决策目标的确定;（2）领导、协调和控制整个决策过程；（3）行政决策方案的抉择。行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成，是现代决策体制中的核心。（二）行政决策的咨询系统行政决策的辅助机构，主要由各专业科学研究机构和政策研究机构及其成员组成，称为行政决策的“智囊团”。其特点为辅助性和相对独立性；主要任务：（1）发现问题并向决策者提出问题，使问题进入政策议程；（2）拟定决策方案；（3）协助中枢系统对决策方案进行评估论证。(三）.行政决策的信息系统指为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输、贮存信息的服务系统。行政决策信息系统收集和处理信息必须全面、准确和及时。六、公共政策过程阶段划分（一）建立政策议程决策者根据某种标准，辨别什么是政策问题，其性质是什么，并把其纳入政策议程的过程。（1）政策问题的确认：普遍性社会问题和公共问题（2）建立议程的途径40 公众关心和讨论的各种问题（公众议程）进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，就是制度议程或政府议程。其途径有：①外在发动型。社会团体和公众形成公众议程，以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。②政治动员型。政治领袖或领导集团提出，自上而下形成政府政策议程，并为社会公众接受和认可。③内在发动型。某一政府部门提出，后被采纳为政府议程。（二）形成政策方案为解决政策问题而设计、寻找一系列政策方案，从中选择最恰当、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。政策方案形成过程中，要坚持的基本原则包括：信息性原则；系统性原则；预见性原则；灵活性原则；可行性原则。（1）制定政策目标选择政策目标（policygoals）是政策制定的主要内容，它是政策方案设计的基础依据，是方案执行的指导方针，也是政策绩效评估的参照标准。政策目标的制定应尽量排除价值因素、政治因素、多目标冲突的干扰。（2）设计评估方案政策方案的轮廓猜想方案的设计需要运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。为实现既定的政策目标，提出多个可选方案；并将各方案的轮廓勾画出来，进行初步设计。方案的细化设计在勾勒出方案轮廓之后还需进行细节设计以构造具有实用价值的具体方案。这个过程要遵循实用性、可操作性和细致性的规则。论证评估方案设计出各种方案之后需要对它们进行评估和论证，其中包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估。可行性评估是重点内容，它又包括了技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性的评估。（三）政策决定（1）抉择评估方案40 抉择政策方案，即通过系统的分析和评价对所设计的政策方案，选择最优方案。政策方案优选的标准主要有：效益（effectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、回应性（responsiveness）和适当性（appropriateness）。（2）政策合法化经过评估优选的方案并不能立即执行，还需按一定的程序审查，取得合法地位，才能在社会中具有约束力和权威，这一过程就是政策合法化（legitimization）。由于合法化主体的不同，政策合法化分为立法机关以及行政机关的政策合法化程序。前者的程序为提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策；后者的程序为法制工作机构审查、领导决策会议决定、行政首长签署发布政策。（四）政策执行政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的过程。政策执行过程：（1）准备阶段，包括政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备、做好组织准备；（2）实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调、监督控制；（3）总结阶段，包括效果评估、最终决策。（五）政策评估公共政策评价要经过准备、实施和总结三个阶段。（1）准备阶段该阶段包括确认评价对象、明确评价目的、选择评价标准、规定评价手段。（2）实施阶段包括全面收集信息、综合分析信息、评价并得出结论三项内容。（3）总结阶段主要是写出评价报告和总结评价工作。23、行政效率（一）行政效率：国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。40 行政效率=行政产出/行政投入提高行政效率就是要以最小的行政投入创造更多的行政产出，即用尽可能少的行政支出为社会提供尽可能多的服务。行政效率是公共行政追求的目标之一，探索提高行政效率是行政学的宗旨。（二）行政效能与行政效率行政效能：指行政管理的有效性，是行政效率与行政目标之间的一种关系。行政效能=行政效率X行政目标美国行政学家西蒙提出：效率的提高主要依靠工作方法、管理技术和一些合理的规范，再加上领导艺术，但要提高效能，必须有政策水平、战略的眼光、卓越的见识和运筹能力。而行政决策从根本上决定着行政管理的方向和目标。（三）行政效率的社会评价（1）政治价值评价行政管理中效率能否正确体现国家意志，是否符合国家的法律、政策，并在此基础上对行政效率是否有效进行评价。（2）社会效益评价行政效率与国家、社会基本利益相一致，能够实现公共利益。（四）公共行政的追求：效率与公平（1）公平与效率的涵义公平：公正、平等之意。公平首先指的就是“分配公平”和“结果公平”。效率：投入与产出之比。（2）公平与效率的关系效率的提高以公平为前提亚当斯提出：公平是激发人的积极性的重要因素。人的需要的满足，不单单取决于他所得到的报酬的绝对数量上，而且取决于所获得报酬的相对数量。分配不公是造成人的心理失衡的重要因素。行政不公会影响政府的合法性，影响社会的阶层结构、社会风气，进而影响经济的发展与社会的稳定。公平与效率的悖论40 公平与效率在一定意义上存在不可调和性，即效率与公平的“悖论”：效率的提高需要以公平为前提；而公平的实质内容就是效率所得到的结果。a.效率是做好大饼的前提，效率高，大饼就会做的越大越好，大饼是效率的结果；b.公平涉及对效率的结果—大饼的分配问题。只有存在大饼，才谈得上公平分配。c.公平是效率的动力，只有知道大饼将会被公平分配后，人们才有动力去做大饼，才有动力去提高做大饼的效率。（3）分配公平的方式平均分配禀赋分配：按照人的自身努力和贡献来分配资源和价值功利分配：英国哲学家边沁提出，其标准就是实现最大多数人的最大福利。按照功利分配标准，应该把富人的一块钱强制性的征收（税收）过来，再将其分配给穷人（福利）。功利分配是现代社会福利政策的理论基础。资源的有限性决定了对无论对资源和价值进行怎样的再分配，都在一定意义上存在结果不公平的。（4）公平分配形式的补充程序公平：即“过程公平”、“机会公平”、“起点公平”，强调在对资源和价值进行分配时，所有有资格进行分配的人都应该享有同等的参与分配机会，或同等的获得某种资源和价值的机会。这种公平只有通过行政程序的设计和执行才能得到保证。24、行政改革的内容（一）功能调整指政府职能的转变，包括职能范围和重心的改变、政府职能实现方式的调整等，是政府系统在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。（二）结构重组指政府的行政结构，包括行政权力结构、组织结构、人事管理制度的变革。（三）行为变革包括行政规章制度和工作程序、行政人员的工作态度和行为方式的改造和更新。40 40 40 40