银行业监督管理委员会的独立性分析

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1、银行业监督管理委员会的独立性分析银行业监督管理委员会，作为我国银行业监管主体之一，承担着主要的监管职能。因其承担作用的特殊性，需要其具有一定的独立性。本文以行政法为视角对中国银行业监督管理委员会的独立性问题进行了一定的研究和探讨。　　关键词独立性银行业银监会　　简介：关琪，首都师范大学政法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：法治与公共行政。　　：D63：A：1009-0592(2011)04-203-02　　　　银行业监督管理委员会,作为具体履行对银行监管权力的主体之一,是银行业监管

2、体制的重要组成部分。银行业监督管理委员会作用发挥的程度，与其自身所具有的独立性大小有莫大的关系。　　一、银行业监督管理委员会的现状分析　　2003年3月10日，第十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定设立银行业监督管理委员会即银监会。4月28日，银监会对外挂牌并正式履行职责。　　(一)银行业监督管理委员会的性质　　国务院的“中国银监会‘三定’方案①”中规定中国银监会属于国务院直属的正部级事业单位。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定的定义，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机

3、关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。　　之所以在成立银监会之初，将银监会定性为事业单位，而非行政机关，主要是由于当时国家为了适应精简机构、提高工作效率。对于我国这样一个行政权及其发达的国家来讲，科层制的弊端越来越清晰地展现出来：高度集权、严密的组织体系、严格的工作程序和过渡强调理性化的原则。同时，科层制本身带有强烈的统治意识，政府是凌驾于社会之上的，更多是用强制权力在控制社会。为了避免新设立的机构出现目前已存在但尚未解决的弊端，国家在设立银行业监督管

4、理委员会之初，将其设定为事业单位。　　（二）事业单位定性的弊端　　首先，银监会是对银行业进行监管的组织，享有银行业交易的规则制定权、检查权和处罚权等，是依法进行的一种对社会公共事务进行组织和管理的权力。而从事业单位的定义可知，事业单位向社会提供的是教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务，一般不享有行政职权。在我国，事业单位只有在法律法规明确授权下才可以成为行政主体，享有行政权力。作为银监会现有授权依据的“三定方案”既不是法律，也不能算是行政法规，导致银监会从成立时起就处于“不合法”的境地。　　为给银

5、监会履行职责穿上合法的外衣，2003年12月27日通过《银行业监督管理法》，其中明确规定:“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”虽然根据全国人大常委会的有关规定可以推断“国务院银行业监督管理机构”即为银监会，但是《银行业监督管理法》的规定和相应机构名称的不统一仍会导致银监会法律地位不明确。　　其次，事业单位是由政府主办、主管，是政府的附属。政治性、行政性较强，具有相对的非规定性和随意性。事业单位内部层层下达指令，自主权较弱，主动性匮乏。这与银监会所要达到的对

6、全国银行业状况进行及时有效的监管理相冲突。　　最后，事业单位行使行政管理职能只能来自于法律法规的授权。它们只有在行使法律法规所授行政职能时，才具有行政权力。《银行业监督管理法》明确规定了银监会全面、广泛的职权。这些职权不仅仅包括传统意义上的行政权，甚至包括一些准立法权、准司法权。银监会拥有的权力已远远超出了一般意义上的“法律、法规授权组织”，甚至比普通的行政机关权力还要大。企图通过事业单位来涵盖银监会地位的做法是不明智的。　　二、银行业监督管理委员会应属于独立管制机构　　综上所述，银监会的性质不应该

7、是事业单位，由于其享有的权能的综合性，笔者认为其应属于独立管制机构。　　（一）独立管制机构概述　　对于独立管制机构的理解，以美国为例。普遍认为美国的独立管制机构是一种特殊的行政机构。它们也隶属于行政系统，但与普通的行政机关有严格的区别。它们不仅享有普通行政机构的行政权，还享有一定的立法权和准司法权；成员由总统任命，一旦任命便独立工作，除了遇有法定事由，总统不能免除其委员的职务。　　独立性管制机构的特征如下：　　第一，美国的独立管制机构与被管制机构之间相互独立。独立管制机构建立的目的就是为遏制行业垄断

8、，维护公共利益，因此在创立之初就与企业断开，维持了其与企业之间的独立。　　第二，独立管制机构的职权由法律直接明文规定，如《管制商务法》及州际商务委员会演变过程中的一系列法案，都给予了该独立管制机构充分而明确的法律支持。　　第三，美国的独立管制机构在人事任免机制具有很强的独立性，与行政部门一般不存在隶属关系，其管制职责的履行不受任何行政部门的干涉。　　（二）银行业监督管理委员会属于独立管制机构的原因　　1．现有规定　　首先，《中国银行业监督管理法》赋予了银监会在法律框架