软法视域下的基层协商民主制度反思

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1、软法视域下的基层协商民主制度反思：基层协商民主是我国民主政治的微观基础，但在理论和实践上仍有很大的发展空间。通过分析《‘五议两公开’工作法》和《宁海县村级小微权力36条》反思基层公众参与协商的制度发展空间，实现法治化目标，具有重要意义。关键词：基层协商民主；公众参与；法治化近年来，我国的基层协商民主机制不断完善，但在制度建设尚未完全成熟的当下，仍存在着协商形式化、参与意识缺乏、体制机制不健全等问题，公众参与在实践中也面临着现实困境。本文通过对《‘五议两公开’工作法》和《宁海县村级小微权力36条》

2、的分析，提取其中关于公众参与的制度规定，对照我国基层民主的法治化目标，反思基层公众参与协商的制度发展空间。一、《‘五议两公开’工作法》中公众参与制度规定的分析《‘五議两公开’工作法》是关于村级事务决策公众参与的软法性规定。即村级重大事务应通过“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议或村民大会决议”（即“五议”），并实施“表决结果公开、实施情况公开”（即“两公开”）的决策步骤。首先，《‘五议两公开’工作法》为村级重大事务提供了规范性程序，但在一定程度上造成

3、村级事务管理成本的提升和治理效率的低下。农村村级重大事务较多，若一切村级重大事务都按照《‘五议两公开’工作法》的具体细则进行决策，由于“五议”各个程序的落实需要一定时间，在遇到突发紧急事件时就难以立即召集村民代表会议应对。这在很大程度上降低了村务治理的效率，不利于高效、快速地治理村务，并且耗费大量时间和精力，造成人力和财力资源的无形浪费，导致会务成本大幅增加，为村务工作平添困扰，公民参与村级事务的权利无法得到保障。其次，《‘五议两公开’工作法》缺乏清晰的议事范围，对于重大村级事务没有明确的界定。

4、重大村级事务是《‘五议两公开’工作法》的议事范围，若对重大村级事务只有模糊的范围，容易出现村务治理的混乱局面，将一些本不属于《“五议两公开”工作法》适用范畴的事项列入其中，而与村民和村庄利益密切相关的事却被抛弃在外，成为谋取私利的工具，损害村民参与村级事务治理的权利。因此，应针对所商议的村务范围做出清晰的界定，明确村民参与村务治理的范围，才能调动村民参与公众事务的积极性，保障公民能够切实地参与公共事务管理。再次，《‘五议两公开’工作法》对参与者的整体素质缺少考虑。从目前村民综合素质的角度来看，农

5、村中综合素质高、工作能力强的干部较少，大多村干部受教育程度较低，思想相对落后，民主意识欠缺，《‘五议两公开’工作法》在现实中难以完全贯彻落实，公众参与权利无法彻底保障。本工作法的议事程序没有完全适应村民民主意识不高、参与能力较低的整体素质，无法调动村民参与村务管理的积极性，村民不能切实地参与公共事务，制度设计与实际情况存在着较大差距。最后，村民参与公众事务的具体权利并不明确，对违反工作法应承担的法律责任亦无具体规定，且缺少配套的监督机制。《‘五议两公开’工作法》作为软法性规范，无法通过一系列的强

6、制性规范制度对村民权利予以保护，对干部权力进行约束，在农村的熟人社会中难以追究法律责任。“五议”的程序在现实中往往因民众参与度不高而难以实行，民主意识淡薄的村民对“两公开”的机制重视不够，这就需要明确村民的民主参与权利，建立相应的监督机制保证“五议两公开”工作法的各个程序得到贯彻落实，并明确具体的工作和操作要求，规定违反工作法的惩罚措施，形成责权利的统一。二、《宁海县村级权力清单36条》中公众参与制度规定的分析《宁海县村级权力清单36条》是构建农村小微权力监督规范体系、推动基层群众自治的村级规范

7、，其在村级重大决策事项、村级招投标管理事项、村级财务管理事项、村级工作人员任用事项、阳光村务事项、村级集体资产资源处置事项、村民宅基地申请事项、村民救助救灾款申请事项、村民用章管理事项、计划生育服务事项等方面中对公众参与做了具体规定。《宁海县村级权力清单36条》作为软法，没有国家强制力作为保障，相较于硬法而言，并没有那么大的约束力，是宁海县地方政府为了制约村级权利而出台的。农村是一个熟人社会，《宁海县村级权力清单36条》的执行多依靠村民舆论、自律以及熟人社会的内部监督的压力，迫使村民自觉遵循。虽

8、然无法诉诸国家强制力来追究法律责任，但和硬法一样，《宁海县村级权力清单36条》能体现法治精神和国家意志，弥补了国家在基层群众自治中立法的不足，并且相较于硬法，有更大的弹性和多样性。除此之外，《宁海县村级权力清单36条》作为软法，可以更好的贴合于村民的传统生活方式，并且以漫画和流程图的形式表现，便于村民的了解和遵守。但《宁海县村级权力清单36条》仍存在很多不足之处：第一，没有明确规定违反权力清单的追责机制。由于违法成本过低，执法步骤麻烦，村干部可能会选择性地执行其中条款，规避一些对其不利的条款，从