基于制度约束的新农村建设障碍分析

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1、基于制度约束的新农村建设障碍分析杨宏翔【专题名称】中国政治【专题号】D4【复印期号】2008年11期【原文出处】《学术交流》(哈尔滨)2008年1期第74～77页【英文标题】BarrierstotheBuildingofNewCountrysideBasingonInstitutionalReform【作者简介】杨宏翔，绍兴市行政学院经济学教研室。（绍兴312000）【内容提要】政府在新农村建设中的作用和在其他领域中的作用一样，主要是提供各种公共产品，包括制度这种公共产品。政府的制度供给至少应起到三个方面的作用：促进

2、农民拥有的生产要素数量增加和质量提高；促进农民拥有的要素在统一的市场上流动，使资源得到优化配置和要素价值得到充分实现；促进农民拥有的要素与其他要素结合以实现价值的增值以及确保市场交易的公平和公正。目前制约新农村建设的制度约束主要有三项：土地制度、市场制度和教育制度。这三项制度使农民在市场经济中成为生产要素所有者的弱势群体，拥有的要素数量不多、质量不高、难以流动，从而难以按要素的贡献参与分配。【关键词】新农村/土地制度/市场制度/教育制度［中图分类号］F069.9［文献标志码］A［文章编号］1000－8284（2008

3、）01－0074－04新农村建设的目标包括经济、政治、文化各个方面，但经济是基础，生产发展、生活宽裕是前提。促进农村生产发展、农民收入提高的关键是遵循市场经济规律，使农民拥有的各种要素在市场机制的引导下发挥作用，然后按各种要素在经济发展中的贡献获得报酬。但是，目前土地制度、市场制度、教育制度的缺陷阻碍着农民获得更多的生产要素和提高要素的质量，从而缺乏按贡献获得报酬的筹码和机会。一、土地制度约束土地是农民最主要的生产要素，但因其产权模糊和不完整，农民不具有完全的支配权，从而难以以要素所有者的身份参与交易，获得相应的报酬

4、；由于宅基地的集体性质使农民的房产基本不具有流动性，难以实现价值和价值增值。（一）与农业生产和农民收入相关的我国现行土地制度《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此，城市化过程中对土地的需要必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法规对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿”[1]

5、。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：按征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费用，为该耕地被征收前三年平均年产值的六倍至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿标准，为该耕地被征用以前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。按照本条第二款的规定，支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农

6、民保持原有的生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。但是，土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍[2]。2004年国土资源部专门发布指导意见，规定：如果给予被补偿地农民的土地补偿费和安置补助费合计30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补偿[3]。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所用的土地使用权不得出租用于非农业建设”。（二）现行土地制度不利于农业生产和农民收入的提高1、集体土地所有

7、权主体不明确使乡镇集体经济组织或村民委员会，往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地处置中侵害农民利益。2、农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地作抵押进行贷款，造成农民从事生产和经营活动资金缺乏，陷入贫困的恶性循环之中①。3、农民只有承包使用权，没有所有权，不利于土地资源在全社会范围内合理配置。《土地承包法》规定土地承包权的转让期不得超过承包期，从而限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。4、农民没有土地完整的产权，使其在被征土地收益分配中处于绝对不利地

8、位。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低也相差惊人：从事工业开发用地的收益可以达到农业用地所得数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达到农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费可以得到证实。因此，现行的规定即使允许征地补偿费突破30倍，也远远没有反映出被征土地的真正价值，被征地农民也没有享受到