完善我国审计监督的法律思考

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1、完善我国审计监督的法律思考「内容提要」审计是对权力的制约，审计风暴是一场廉政风暴。如何使审计监督真正发挥职能，公开性是其前提和基础，独立性是其保证，完善审计制度、确立审计问责机制是其关键。　　「关键词」审计风暴国家审计审计监督　　2003年6月，一批违规大案在审计署向全国人大常委会所作的审计报告中曝光。这是审计署首次全文公布审计报告。其后的每年年中，国家审计署都会向全国人大常委会做年度审计报告，而这份报告每次都刮起一场席卷全国的超级风暴。媒体称之为“审计风暴”。我们可以看到，所谓的“审计风暴”实质是一场廉政风暴。准

2、确地说，是一场以财政监督与公开为重点的廉政风暴，这在中国财政法治发展史上具有非常重要的意义。　　然而，风暴过后也给我们留下了不少需要深思的问题。审计监督作为我国法律规定的财政收支的主要监督途径，是否仅仅是一场风暴过去就行了？其审计出来的结果是否能够落到实处？又如何能够落到实处？如何加强、完善审计监督等等，都是我们要研究和完善的地方。　　一、审计是对权力的制约和监督　　审计，根据实施的主体和作用的范围，可以分为国家审计（或称政府审计、财政审计）、内部审计（企业内部审计）、社会审计（或称民间审计、注册会计师审计）。三者

3、之间虽有联系和相似之处，但有着本质区别，并且互相独立地作用于不同的领域。国家审计从根本上说是国家权力的体现；内部审计是一种机构内部的自律控制；社会审计是一种中介服务。本文所研究的审计主要是国家审计。古今中外尽管对国家审计所下的定义不尽一致关于国家审计的概念，有以下几种代表性的观念，即“财政财务监督说”、“会计检查说”、“经济监督说”、“合规效益评价说”、“过程监督说”等等。因为本文的重点不在研究国家审计的概念，因此此处不再详述，可参见：李季泽：“论国家审计之界定”，载《中国社会科学院研究生院学报》2002年第3期。

4、，具体的制度也千差万别，但都脱离不了以下几点：　　（一）国家审计是一种国家权力　　国家审计首先是一种国家权力，是由审计机关代表国家行使的。在现代国家，国家的各种权力由宪法和法律确认并划分。大多数国家都设置了审计权，只是这种审计权往往并不是独立的，而是隶属于立法权、行政权或司法权，由此也相应地形成了下文所述的不同的审计体制，即立法型、行政型或司法型模式。有个别国家实行了独立型审计，由此确立了审计权的独立地位。在我国台湾地区，审计权属于监察权的范畴，“监察院”设审计长。盖因我国台湾实行的是五权分立的“政体”，审计权事实

5、上仍没有脱离国家权力的范畴。因此，国家审计是一种国家监督，是代表国家行使的监督权。　　（二）国家审计权来源于人民权利　　一切权力来源于人民，国家审计权是人民权利在国家权力结构中的体现。因此，国家审计应向人民负责。但历史和现实存在一个认识误区，即国家审计只向国家负责李季泽：“论国家审计之界定”，载《中国社会科学院研究生院学报》2002年第3期。.如果国家审计只向国家负责，而不是向人民负责，那么实际上就会用国家权力剥夺了人民的权利。而且，在实践中，对国家负责往往会流于对国家机关负责，甚至某个行政机关负责。中国在2003

6、年之前，审计报告一直是不向社会公开的，或者给公众看到的和内部上报的不是同一个版本。可以说这种做法就是审计向国家负责或国家机关负责，而不是向人民负责的一种现实表现。2003年审计署开始正式向全社会发布年度审计报告。2004年开始实行审计结果公告制度。这是一种制度建设和改革措施，也是一种审计观念的转变，即审计对人民负责，由人民来行使监督权利。　　（三）国家审计是对权力的制约和监督　　对权力进行监督历来是古今中外国家审计的主要职责。中国古代审计的一大特色就是把审计作为治吏的工具。审计职能主要是置于御史监察中，被审计者是各

7、级官吏，御史监察主要是对人审计署科研所课题组：“论国家审计对权力的监督”，载《审计研究》2003年第5期。.而现代国家审计的对象主要是财政和财务收支。如我国《审计法》第2条的规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”。再如日本国《宪法》第90条规定：“国家的收支决算，每年均须经会计检查院审查”。奥地利《审计法院法》第1条规定：“审计法院审计国有经济的全部财务活动”。但无论审计是对

8、人还是对物，都脱离不了一个宗旨，即对权力的制约和监督。这种监督来源于人民以宪法和法律形式的授权，监督也依照法律的规定来进行。国家审计是一种国家监督，也是一种法律监督。　　总之，形式上看来，国家审计是有权机关对国家财政或财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度；而实际上，国家审计通过其审计活动，以权力（即审计权）制约权力（财权或财政权），同时也是