铁路运输管理体制改革的思考

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1、铁路运输管理体制改革的思考【】铁路是国家重要的基础产业。中国铁路政企合一的模式，严重影响着铁路职能的正确行使和行业的公平竞争与良性发展。本文着重论述铁路运输管理体制在政企分开、市场准入、公司重构、融资机制等方面改革的着力点和基本框架。　　【关键词】铁路运输管理体制改革　　　　一、问题的提出　　中国铁路运输行业已有一百多年的历史，与高新技术行业相比是个传统的夕阳行业。但是从低碳经济的角度考察，占地较少、对环境影响甚微的铁路运输远比公路和航空运输更应优先发展。目前铁路有国民经济发展“瓶颈”之称，国民经济发展急需的石油、棉花、粮食、煤炭、磷矿石等重要原材料运输严重受阻，重大节假

2、日客运的全面紧张已成为严重的社会问题。《中长期铁路X规划》提出，到2020年全国铁路营业里程要达到10万公里，干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%，主要技术装备达到或接近国际先进水平。电气化铁路和城市轨道运输的迅猛发展，说明我国的铁路运输行业仍处于成长期，铁路发展受制于融资的压力也越来越大。民生银行发布的《2010年中国交通运输业发展报告》显示，铁路债务融资的比例由2005年的48.83%上升为2009年的70%，资产负债率在55%以上，预计2012年有可能超过70%。到2020年，其债务累计将接近3万亿元，资产负债率在70%以上。具体就2010年来说，全国铁路如

3、果要完成全年8235亿的投资计划，意味着今年下半年平均每月要投资920亿元，平均每天要投资30亿元。这样的投资比例需要稳定增长的业绩来支撑。然而铁路在交通运输市场上已不再处于绝对垄断地位，交通运输市场的主体公路、水路、管道、航空和铁路展开着全面竞争。综合上述问题，铁路运输管理体制改革是摆在铁道物流科学发展面前的不可逾越的课题。　　二、当前铁路“政企不分”管理体制的弊端　　中国铁路体制基本上延续前苏联的路局体制，即“四级管理”（铁道部、铁路局、铁路分局、基层站段）、“两级法人”（铁路局、铁路分局）。尽管铁道部在2005年撤销了铁路分局，变四级管理为三级管理，同时减少了运输站

4、段，但整体上仍然没有将运输企业的法人实体地位确立起来。铁路“政企合一”的运营管理体制，是缺乏有效竞争的传统计划经济体制的政府垄断模式。这种管理体制与市场经济的价值取向存在着诸多矛盾。　　1、国家法律规定上的缺陷　　国家没有明确铁道部在市场经济中的法律地位。铁道部是公益性和商业性不同类型铁路建设的主要筹资主体和债务主体。铁路的重大建设投资决策在很大程度上取决于政府的政治和社会发展目标，而不是取决于运输市场的竞争需求。因为铁道部承担的大量政策性亏损没有得到有效补偿，所以全路职工总体收入达不到其他垄断企业的水平，进而影响到全路的竞争实力。　　2、企业行政化运行模式　　一是铁道部

5、对铁路运输企业的全方位干预。在铁道部层面上，铁道部直管全路运输企业，在相当大程度上控制着运输能力分配权，往往是从政府职能的角度来组织和实现运力资源配置的效率最大化，没有体现出运力配置市场化的原则；在铁路行业内部层面上，主要是指铁道部与铁路运输企业之间分工不清、权责不明、职能界定模糊、行为错位。运输企业法人主体虚化，铁路企业作为铁道部的附属机构和生产车间，导致企业没有拥有真正意义上的法人财产权和企业经营权。二是铁道部统负经营盈亏。铁路部门由铁道部承担着铁路运输全行业的最终盈亏责任。例如，运输企业不能从市场直接获取收入、企业无法确立独立核算机制，企业的经营绩效并非主要决定于自

6、身经营状况，而是决定于铁道部的清算方式和系数调节。这些导致了铁路运输企业主体的铁路局不具备真正意义上的自负盈亏机制。　　3、运输价格的行政僵化　　铁路运价的制定主体是国家。运输价格是由铁道部周期性地向国家报批，形成的全路统一运价由运输企业被动地执行，铁路运输企业没有定价自主权，不能自主地根据市场供求关系调整运价，导致铁路无法通过产品价格获取自身的正常经济收益。　　三、铁路管理体制改革的着力点和基本框架　　1、修改《铁路法》，理顺铁路企业与国家的经济关系　　依法行政，要求行政机关行使行政权力，必须有法律授权。法律是行政机关据以活动的标准，也是人们对这种活动进行评判和监督的标

7、准。　　（1）按照法律程序，建议将《铁路法》修改纳入国家立法计划，完善铁路企业在市场经济中的法律地位，使之更好地适应市场经济的要求和铁路的实际。修改《铁路法》，一是明确铁路企业与铁道部的关系，铁道部必须依法对铁路运输企业实行公开、透明、公正的管理，建立廉洁、高效的运行机制；二是进一步明确政府对铁路运输的管理职能，改变并规范政府对铁路的宏观管理方式，通过制定和完善部门规章，引导、推进和保障铁路经营顺利运作。　　（2）明确铁路与国家的基本经济关系。一是明确国家和地方政府对铁路建设负有资金支持和政策支持的责任。根据铁路建设项目的不同