浅析设立行政调解制度的构想

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1、浅析设立行政调解制度的构想作者：廖长春  发布时间：2009-01-1913:47:27    《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，但该法第九章第67条又规定：“……赔偿诉讼可以适用调解。”这就是说，根据《行政诉讼法》的规定，法院审判行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解原则。但在审判实践中，却存在大量以“协凋”、“和解”甚至“调解”方式终结行政案件，最终实现案件的彻底解决和了结的事例。这说明现实中存在着法律基本原则与审判实践脱节的现象。随着审判实践的发展和法制全球化的不断深入，行政诉讼不适用调解原则的

2、问题将会更加凸出，行政审判功能的发挥将会因此受到严重阻碍和遏制。如何顺应发展进行改革，使调解制度在行政诉讼中重新定位，己成为日前行政审判改革的燃眉之急。    一、设立调解制度是行政审判的客观要求和必然选择    (一)设立调解制度的客观必要性和历史必然性：《行政诉讼法》施行至今已16年的时间，当时的立法环境已有了很大的变化。党的十六大报告确立了依法治国的基本方略和法治目标，其中很重要的内容是依法行政。特别是自2001年11月入世后，对外更加开放，自由、民主的观念被越来越多的人认同，有力的促进了国家的民主政治建设；廉洁、勤政、务

3、实、高效政府的建立，需要民众的广泛参与、配合与监督，这也将会导致行政诉讼案件的激增。显然，以牺牲效率为代价而追求所谓客观真实、结果公正的职权主义和硬性规定行政诉讼案件不适用调解原则的模式，都已不能满足新的时代要求。行政诉讼的功能如同高压锅上的“减压阀”，在一定意义上可以协调“官与民”的关系，而调解制度则如同“灭火器”，可使矛盾不再激化，从而保障国家政权的稳固，达到完善行政诉讼制度的目的。为应对人世后的新局面，我国行政诉讼必须按照公正与效率的要求，架构设立调解原则，运行调解机制，使公正与效率的价值在行政审判实践中得以最大化实现。 

4、   (二)设立调解制度的合理性：现行《行政诉讼法》片面强调了行政公权力与相对人权利的对抗性，将行政机关灵活执法与依法行政对立起来“绝对化”。现实中普遍运行的调解机制就是对该作法的合理规避。现代社会所奉行的行政即管理、管理就是服务的理念已日益成为人们的共识。而管理与服务就是要求行政机关与相对人加强合作，合理地处分或平衡权力与权利的权益关系冲突，以利于维护团结稳定的政治局面。通常在行政审判实践中，被告行政机关之所以在法官调解下同意改变行政行为，就是因为其意识到其具体行政行为有可能被裁判撤销或变更，因而主动妥协变更以换取相对人的谅解

5、，从而避免败诉的尴尬和负面影响。可见，调解制度既可恰到好处的维护相对人的权益，又可使行政机关保留面子，因而具有合理性，为何不有乐而为呢?    (三)设立调解制度的可行性：在行政程序中，原、被告关系是被管理和管理的关系，不能平等对话。然而，一旦形成诉讼后，双方成为原、被告关系，根据《行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，从而使当事人之间有了自愿协商、平等对话的基础。尽管在行政程序中普遍存在的自由裁量，是法律赋予行政机关的，但有时也难免存在合法不合理问题。故若对行政案件一律按现行法律规定作出审判并付诸执行，

6、社会效果可想而知。因此，审判实践中我们对该类案件加大调解的力度，通过调解来改变行政机关不合理的认识和所处的被动局面，从而使其更好的完善行使行政权力，有效地制止了权力的滥用或处罚失当。事实证明，经调解可以使原告得到救济，同时，又可使被告因履行了职责而避免败诉。如此一举两得，岂有坚持不调解之理?    (四)行政调解的合法性：前述行政调解在审判实践中呈现的顽强“生命力”和“抗争精神”，充分反映了实践呼唤行政调解的要求，说明行政审判调解机制的改革势在必行。理由如下：《行政诉讼法》已实施近16年，随着法律的不断完善、行政机关工作人员执法

7、水平的不断提高和公民法律意识的不断增强，行政案件不适用调解的规定，已不能完全适应社会的发展以及人民法院提高审判效率的要求。我们认为，只要对行政诉讼的条件、原则、方式、程序等作出相应的规范，防止出现先人为主及职权滥用现象，那么在行政诉讼中增设调解制度、制定调解条款将是切实可行的。再者，调解的前提是在双方当事人自愿且不违背法律的前提下进行的，作为相对人的原告和作为被告的行政机关都有权选择是否同意调解，也都有权在坚持原则的基础上发表白己的意见，即完全可以排除法官对案件调解的干扰和左右。并且在调解过程中，法官以事实为根据，以法律为准绳．

8、指明具体行政行为的合法性或指出行政机关具体行政行为存在的问题，在此基础上或使原告充分认识到自己行为的违法性，或使被告认识到具体行政行为的违法性而主动依法加以改变，这同样是法院对被诉具体行政行为行使；司法审查权的表现，完全合乎法律规定，是合法有效的。    (五)