论我国慈善立法模式之选择

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1、论我国慈善立法模式之选择[摘要]国际慈善立法模式主要有两种：集中立法模式（法典模式）和分散立法模式（单行法模式）。现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，且相互之间存在一定的冲突。从国际慈善立法模式经验和我国目前慈善立法现状着手分析，提出我国采纳集中慈善立法模式，即制定一部综合性的慈善基本法，并对此进行了论证。[关键词]慈善立法；集中立法模式；分散立法模式面对慈善事业的蓬勃发展和慈善法律法规相对滞后之间的落差，慈善立法日益成为众多有识之士讨论和吁求的共同话题。这些话题集中反映在慈善立法的方方面面，占主导地位的意见认为先制定一部慈

2、善基本法，为整个慈善领域的法律规范奠定基石，理顺慈善领域相关法律法规之间的关系，构筑理想的法律体系；但也有许多学者提出当前制定慈善基本法条件不够成熟，应先制定一些单行法条规制慈善事业，再考虑制定一部慈善基本法。立法模式的选择不但决定宪政框架下慈善事业和慈善组织的合理定位，也影响到与慈善组织相关的其他法律制度的协调。一、慈善立法现有的主要模式立法模式在不同的部门法可以从不同的角度进行分类。我国民事立法中就曾经出现集中立法模式（法典模式）和分散立法模式（单行法模式）的争论，在法典模式之下又出现过德国模式和法国模式的争论。国际私法学者认为各国国际私法立法的主要模式有三

3、种：分散立法模式（将冲突规范分散规定在民法典和其他单行法规的有关章节中）；专篇专章模式（在民法典或其他法典中以专篇或专章形式较为系统地规定冲突规范的立法模式）；单行立法模式（或称法典模式，采用专门法典或单行法规的形式系统规定冲突规范）‘纠。所谓慈善立法的模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。借鉴其他部门法学对立法模式的分类，本课题将国际慈善立法的模式在学理上归纳为集中立法模式和分散立法模式两类。（一）集中立法模式集中立法模式，又称综合立法模式或统一立法模式，是指国家或地区立法机关制定一部

4、内容全面的慈善法作为慈善基本法，全面规定关于慈善组织和慈善活动各项制度的模式。集中立法模式的特点在于：集中在一部法律中综合规定慈善组织和慈善活动各种制度。慈善基本法内容比较全面，一般包括了定义、登记注册制度、慈善组织的权利义务、内部治理结构、慈善管理机构、税收优惠、法律责任和罚则等内容。其法律名称一般为“慈善法”、“慈善事业法”、“慈善活动和慈善组织法”、“慈善与慈善组织法”、“慈善事业和慈善活动法”等。在慈善基本法之下，还可能存在几部单行法律法规予以辅助。因为慈善基本法是最近几十年才发展起来的，学术研究和立法技术尚不够成熟，还不可能制定得细致到无需其他法律予以

5、辅助的地步，更何况即使是历经几千年发展而高度全面的民法典也不可能巨细无遗。例如，新西兰除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《关于慈善收费、表格及其他事项的管理办法》《慈善法案生效法令2006》《宗教、慈善及教育信托法》《慈善拨款法》《医疗和慈善机构法》《慈善信托法》等；新加坡除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《慈善事业收费管理办法》《惠益外国的捐赠管理办法》《募捐申请管理办法》《大型慈善事业管理办法》《慈善机构注册管理办法》等。（二）分散立法模式分散立法模式又称分别立法模式、单项立法模式，是指在多部法律中分别规定慈善组织和慈善活动各方面制度的立法模式。分散立法模式

6、的特点在于：没有一部比较全面的法律作为慈善基本法，存在规定慈善组织和慈善活动不同内容的多部法律。每部法律的内容均不够全面，一般一部法律只涉及对慈善法某一个方面或几个方面制度的规定。只有把多部法律的内容综合起来，才能够得到关于慈善法比较全面的制度。分散立法模式下慈善法可以首先分为慈善组织法和税法两大类，慈善组织法和税法又分别由多部法律组成。相关内容一般被分别规定于或适用于以诸如“社团登记法”、“基金法”、“非营利组织法”、“财团法”、“个人所得税法”、“企业所得税法”、“增值税法”、“遗产与赠与税法”、“不动产税法”、“信托法”等名称命名的法律中。目前采取分散立法

7、模式的国家或地区在数量上仍占据优势，如美国、加拿大、日本、德国等。但采取集中立法模式的国家在逐步增长之中。如英国、俄罗斯、新加坡、新西兰等国家都有自己的慈善基本法。综合性的慈善基本法都是20世纪90年代以后产生的，而且大多数是在21世纪制定的，这说明集中立法模式正被越来越多的国家采用是一个趋势。二、我国慈善事业立法模式的现状及问题现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，主要有《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》《红十字会法》等特别法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，以及财政

8、部、民政部、国家税务总局