对征用集体所有土地房屋拆迁案件若干问题法律思考

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1、对征用集体所有土地的房屋拆迁案件若干问题的法律思考作者：范宏雷  发布时间：2005-01-1715:06:59随着城市化建设的推进，征用集体所有土地上的房屋拆迁案件也逐渐增多。本文拟就此类案件审理中碰到的国家征用制度的滥用、土地储备中心作为拆迁人是否适格、法律适用、审理范围等问题发表自己的看法，以期对规范征用集体所有土地的房屋拆迁行政行为及此类案件的审理有所帮助。    一、国家征用制度的滥用问题    目前，商业用地拆迁日益增多，本院受理的征用集体所有土地上的房屋拆迁案件中很大部份是商业用地的拆迁，而动用的往往都是国家征用制度。我国的宪法明确规定，“国家为了

2、公共利益的需要，可以依照法律规定对土地补偿征收或征用并给予补偿”，同时宪法又规定“保障公民的私人合法财产”，公民的私人财产除了房屋所有权外也包括土地使用权。在计划经济时代，我们可以认为所有建设项目都基于公众目的，取之于公，用之于公，所有的利益都属于国家。而在市场经济的条件下，许多拆迁的项目并不是用于公共建设，而是属于作为商事主体的项目开发商，它通过种种办法取得了政府的规划和用地许可，并在政府的支持下拆迁公民房屋，而政府则以统一规划建设为由进行工作，动用强制搬迁的程序。笔者认为这种征用行为是否合法值得商榷。    我国宪法对国家征用制度作了严格的规定，第一、必须以

3、社会公共利益为目的；第二、必须遵守法定程序；第三、必须给予公正补偿。由于拆迁房屋涉及对公民重大财产权的征收，必须严格符合法定条件。而商业用地动用了国家征用制度，显然违反了宪法规定。    笔者以为如果是为了公共利益而进行的开发，国家应该执行严格的征用程序。如果对公共利益有不同的理解，可以由法律作出规定，有关纠纷也只能由法院来裁决。在赔偿的标准上应尽量达到公正，被征者能够达到征用之前相等的经济条件。同时在被征者的起诉等权利实施之前，被征地方不得动用强制拆迁权。而为了商业利益的开发，政府则应该退出。补偿价格、补偿方法，应由开发商与拆迁户作为平等的民事主体进行协商，个

4、人利益只能通过交换而取得，不能达成协议的，再由法院解决。    二、土地储备中心作为拆迁人资格问题    在浙江省宁波市鄞州区人民法院受理的征用集体土地案件中，大部分的房屋拆迁人都是土地储备中心。对土地储备中心是否有拆迁人资格问题，实践中有不同的观点。一种观点认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第七条规定，拆迁人是指取得土地行政主管部门核发的征地拆迁许可证的建设单位和个人，为此，拆迁人必须是建设单位和个人，而土地储备中心并不是建设单位，它是全民性质的事业单位，是作为

5、国土资源局的一个部门在开展工作。而拆迁主管部门也是国土资源部门，土地储备中心作为拆迁人就是自己许可自己的拆迁行为。如果引起拆迁裁决，更有自己给自己裁决之嫌，政府自己充当裁判员又充当运动员，这不符合法律上的公正原则。如果诉至法院应以拆迁人资格不合格为由判决予以撤销。    另一种观点认为土地储备中心按照市场机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、转换、征用等方式取得土地进行前期开发，并予以储备以供应和调控各类建设用地需求。世界上许多国家将土地储备机制称为“土地银行”，并已在世界各地普遍采用。土地储备中心是一个事业单位，土地储备在我国起步较晚，目前正在探讨和试

6、点之中。从上海、深圳、杭州、青岛等城市的初步动作来看，这项工作已经成为政府调控土地市场优化配置土地和保证国有土地资产保值的重要举措，在一些城市的实际操作中获得成功。《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第七条第一款规定，拆迁人是指取得土地行政主管部门核发的征地拆迁许可证的建设单位和个人，而《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》第五条第二款规定，根据招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的需要而涉及征地拆迁的，可凭建设用地规划许可证和建设用地批准文件办理有关房屋拆迁手续。 由此，将土地储备中心作为拆迁人，并不违反法律规定。    笔者倾向

7、于第一种观点，同时以为目前的低价拆房高价卖地的土地储备制度不仅违反即将实施的《行政许可法》规定的必要性原则，也不符合建立土地储备制度的初衷，更是与政府自身定位有着本质的背离。因为政府行为不应有自身利益，土地储备机构是不以赢利为目的的公共机构，除经济目标之外，还有生态目标和社会目标。即使基于公共利益，如公路建设的需要拆除房屋的，也不能通过让被拆迁人承担损失方式来实现。被拆迁人也是公共利益的受益者，所谓的公共利益不能是虚幻的，要具体落实在每一人身上，因此，从严格意义上讲基于所谓的土地储备需要对房屋拆迁也不具备合法性。在司法实践中，对此类的拆迁人主体资格问题的审查都予

8、以通过。但笔者以为土地储