＂新公共服务＂公共管理的未来趋向

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1、＂新公共服务＂公共管理的未来趋向新公共管理运动的兴起，有力地推动了西方国家的公共行政改革，为西方国家摆脱财政危机、管理危机、和信任危机起到了积极作用。然而，实践证明，新公共管理确有自身难以克服的缺陷。虽然新公共管理运动正方兴未艾，但一直以来，公共行政理论家和实践者们都在试图寻求新公共管理的替代模式。一些学者就已经对新公共管理的首要原则“掌舵而不是划桨”提出质疑，认为从划桨到掌舵的转化仍然没有明确究竟“谁是船的主人”。美国学者肯恩和卡米拉在《政府是我们的》一书中做出明确地回答：“政府的主人是它的公民。也就是说，公

2、共管理要把公民放在首位，而不仅是从划桨向掌舵的简单的功能转换，而这个理念也正是新公共管理很容易忽视的〇美国著名公共行政学家罗伯特•丹哈特提出用“新公共服务”的概念来代替新公共管理。121本文试图寻求“新公共服务”理念成立的理论基础，以及“新公共服务”不同于旧公共行政和新公共管理的主要特征。当前，新公共管理的理论与实践仍占主导地位，但本文通过对“新公共服务”理念的尝试性探索，藉以期望找到一条公共管理的未来发展之路。―、新公共管理与旧公共行政20世纪80年代以来，西方国家公共部门管理发生了巨大变化。旧公共行政那种僵

3、死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，如今正向弹性的、以市场为基础的公共管理形式转化。旧公共行政已经从理论和实践上受到了质疑，新的管理方式的运用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。旧公共行政包含一些看似基本的、永恒的原理。它们是:(1)政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织;严格遵守这些原则，可以使组织运做达到最佳状态。(2)政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。行政可与政治相分离。行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，以

4、确保责任性。(4)公共行政是一种特殊职业形式，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。现在，这些看似真理的原理都已受到了挑战。官僚制组织并不是政府提供物品和服务的唯一方式。许多国家的政府已经采用了私营部门首创的弹性管理系统。政府也可以通过补助金、管制或合同形式间接提供物品和服务，而不一定成为直接提供者。而且政治和行政这实际上长期交织在一起，一旦官僚组织的运做与政治相分离，公众就会要求制定更有效的责任机制。公共服务领域享有的特殊就业条件已急剧减弱，终身任职的情况已经让位于合同聘任制。无论如何，

5、旧公共行政已经过时，一种新的公共管理模式几近取而代之。对于这种新的公共管理模式，人们冠之以不同的名称，最通用的是“新公共管理”。英国学者罗兹(R.Rhodes)对新公共管理的特点作了很好的总结：“新公共管理具有下列一些主要观点：注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率;将公共官僚制组织划分为一些在用户负费的基础上相互协调的机构;利用准市场和签约包出工程的方式促进竞争;削减成本;具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理风格。”

6、31M新公共管理的变革大大超出了旧公共行政的范围。它意味着在公共服务运行方

7、式、政府活动范围、政府责任机制、以及公共部门学术研究诸方面的变革。重要的是理论的变革，而且是典范的变革。新公共管理运动至今仍未完成，它对公共部门乃至整个政治体系都有广泛影响，这种影响仍将持续很长时间。如果我们将新公共管理的原则与旧公共行政相比，新公共管理取代旧公共行政是不可避免的。如果比较仅止于此，新公共管理总会贏。诚然，新公共管理的许多主张不能不说是极具启发性的，但是对新公共管理的过度迷信，也是一种“致命的自负”。从反思批判的观点来看，新公共管理也存在许多缺陷，主要表现在：(1)对人性认识的偏颇。新公共管理援

8、引新古典经济学的人性假设，可能产生两个盲点：首先，它忽视了文化因素对人性的规制;其次，它忽视了促进美德的重要性，从而引发公共利益和公共伦理的危机。(2)导致公共行政价值和民主治理正当性的丧失。公共•行政以民主宪政为基石，追求公民权利、人性尊严、公共利益、社会公正、社会责任等多元价值。对效率和工具理性的过分追求，使公共行政无力反省自身的根本价值和目的，从而变成执行和管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。首先，对市场的过

9、分崇拜而忽视了市场的缺陷;其次，忽视了公共部门竞争与完全市场竞争诱因结构的差异;再次，公共部门市场化在提供希望的同时，也存在诸如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等错误。(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆。公共行政是通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色。⑶不恰当的“顾客”隐