公务员泛化批判

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1、公务员泛化批判　「摘要」《公务员法》调整范围的拓展，即公务员的泛化与非专业化，违背了分类管理的发展趋势和时代要求，也必将引发理论上的无谓纷争和现实执法中的混乱。因此，针对该问题展开比较法、行政法、宪法以及立法目的意义上的学术批判，不但有利公务员制度自身的良性发展，而且必将会对宪政改革和法治建设提供智识支持。　　「关键词」公务员，泛化，批判　　法治之道在于“治权”，“治权”之道在于“治吏”。因此，制的昌明反映着一个国家宪政建设和法治完善的程度。也正是从这个意义上讲，2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》（以下简称《

2、公务员法》）的颁布具有重大的现实意义和时代导向性，至少从立法目的上讲是这样。其中，交流与回避制度的精细化、申诉制度的进一步完善、聘任制的确立以及下级对上级说“不”的制度安排，都成为人们赞许和圈点的理由。但仔细研读《公务员法》不难发现，其间也乏逻辑矛、价值冲突和规则难调之处，而这一切又无不滥觞于法的调整范围的拓展与泛化。本文试图针对公务员范围的扩大展开并非严格意义上的学术批判，以求教方家。　　一比较法意义上的批判　　纵观世界各国，公务员立法过程中争论最激烈的问题之一就是公务员的范围。也正是因为如此，一方面，世界各国（地区）

3、迄今没有形成统一的公务员的公认定义，各国对公务员内涵的揭示，普遍采用的是范围描述法；另一方面，世界各国（地区）对公务员范围的界定亦存在很大差异，概言之，西方诸国对公务员范围的划分大致有三种类型[1]：（一）小范围。公务员仅指中央行政系统中非选举产生和非政治任命的业务类工作人员。英国和许多英联邦国家即属此种类型。（二）中范围。公务员是指在国家行政机关、国家文化、艺术、教育机构和科学研究机构、公共事业部门和国有企业工作的人员――如行政官员、教师、医生、护士、火车司机等。不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员，且政务官

4、只是称谓公务员而不归公务员法规调整。德国是该种类型的典型代表。（三）大范围。把从中央到地方的所有公职人员统称为公务员。该种类型的公务员除了上述第二种类型的所有人员外，还包括了立法机关、审判机关文职人员甚或军事人员。法、日等国的公务员基本属于这种类型。　　根据我国新出台的《公务员法》第2条、第3条和第106条等有关条款之规定，我们可以梳理出未来我国公务员范围的大概轮廓[2]：（一）行政机关和立法机关中工作人员；（二）司法、检察机关中工作人员；（三）政协机关工作人员；（四）民主党派机关和共产党机关工作人员；（五）人民团体和群

5、众团体机关工作人员；（六）具有公共事务管理职能的事业单位中工作人员。[3]　　综上，我们可以清楚地看到，在目前国有企事业单位改革远未彻底的情况下，根据《公务员法》的现有制度安排，可以说我国是世界上公务员范围最广的国家，并且，能够预见，我国也极可能是公务员数量最庞大的国家。更重要的是，将党委机关、民主党派机关、政协机关以及社会团体机关工作人员一揽子统统纳入公务员行列是不科学，也是不可取的。这至少会带来以下弊害：　　首先，尽管上述人员实际上一直占用着国家的行政编制、由国家财政负担工资福利，现在“不过是将原来潜在的财政负担人口

6、显性化了”[4]但是，该作法除了能说明目前既得利益集团化、冲突化的激烈程度以及立法者“面对现实”的无奈外，亦乏善可陈，更何况立法者也极有可能在有意的推动这样的立法模式。因为，“隐性”的财政负担是改革的对象，也蕴含着无数的潜在改革愿景，并且也总能被负担者因受之无据而无法心安理得。而“显性”化后，由于有法律的依仗而使“负担”合法化了，纳税人也就“负担”得理所当然了，否则就是“违法”。这样就使其从政治体制改革的动力成了改革的阻力和真正“负担”了。　　其次，根据近代自然法学派的国家学说，国家是人民契约的结果，人民以捐税换取保护和

7、服务组建了国家机关，国家这一公共产品的法定供给者以公共管理和公共服务作为取得捐税的对价，并且该种供给行为既是职权又是不可推卸的职责，国家未经人民同意，即宪法的确认不可随意地放弃、懈怠甚或有偿让渡这种职责，否则就是违宪和失职。可见，捐税的征收与支出是针对国家及其机关而言的，是国家的“专利”。任何个人和团体都不能借“历史原因”和“实际上行使着公共管理职能”之名，合法地分配税收资源，否则就是对纳税人财产的“抢劫”和剥夺，也是对宪政的亵渎与践踏。“政党和社会团体不是由人大产生、向人大负责、接受人大监督的机关，也不是法律、法规授权

8、的组织，其工作人员不能直接行使国家公职，自然而然地成为公务员。”[5]显然，根据公共财政理论，上述人员不宜纳入公务员行列。任何政党和社会团体的存续和发展都应以党费或会费来维系，而不能应然地由纳税人“埋单”，政党和社会团体机关人员的管理也只能由《政党法》和《社团法》来加以规范。　　最后，将上述人员纳入公务员范畴进行调整