户籍制度论文：城乡户籍统一改革的制度性不适因素与调适政策研究

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1、户籍制度论文：城乡户籍统一改革的制度性不适因素与调适政策研究摘要:以城乡户籍统一为目标的户籍制度改革进行了20多年，仍未取得突破性进展，原因是存在诸多与改革不适应的制度性因素。从医疗与养老保障制度、住房制度、教育制度、计划生育制度、兵役制度等几个方面深入分析城乡户籍统一改革的不适因素，给出相应的完善与调适政策，同时提出户籍制度改革自身的调适建议。关键词:户籍改革;制度;调适;政策我国自20世纪80年代即开始了对城乡二元户籍制度的改革尝试。20多年来，各地改革如火如荼地进行，各种改革措施、户改新政如雨后春

2、笋。期间无论大城市还是小城镇，都尝试着逐步放开户籍管制，先是降低城镇准入门槛，再是取消农业和非农业户口，统一为居民户口。全国户籍制度改革呼之欲出，改革力度不断加强，改革趋势向城乡户籍统一方向发展。然而时至今日，全国依然没有出台统一、有效的改革方案，各地依然没有形成公平、高效的户籍管理新制度，其根本原因在于存在着诸多与城乡户籍统一改革的制度性不适因素。一、城乡户籍统一改革的制度性不适因素户籍制度改革于1992年被国家以正式条文提出，并确定改革方向，期间无论大中城市还是小城镇都对户籍制度进行了不同程度的改革

3、，全国12个省(市、区)取消了二元户籍管理，统一居民登记。然而近20年过去了，城乡户籍统一还只是停留在称谓的统一上，并没有取得实质性的进展。根本原因在于现行户籍制度已经渗透到社会的每一个角落，拥有一个庞大而稳定的既得利益阶层，这一阶层在现行户籍制度的庇荫下得到了许多好处，因而会千方百计地阻碍或拖延改革。户籍制度改革也就是利益的再分配过程，由于有来自于既得利益部门的阻碍和拖延，使得改革困难重重、步履维艰。(一)医疗、养老保障制度与户籍制度改革不适应在二元经济结构的基础上，以二元户籍制度为划分依据形成了我国

4、重城市轻农村的二元医疗保障制度，农民在享受医疗保障时面临着与城镇职工截然不同的待遇。2007年末，城镇职工医疗保险支出总额是1551.7亿元，人均医疗保险费支出为861.10元;而2007年新型农村合作医疗基金的支出总额为346.6亿元，以7.3亿参合农民计算，人均医疗保险费支出仅为47.48元，城市是农村的18.1倍(中国统计年鉴，2008;2007年卫生部卫生事业发展统计公报)。我国农村人口占总人口的绝对多数，而目前仅占有社会医疗保险费用的一小部分，要建立城乡统一的医疗保险制度，来自各方面的阻力很大

5、。其中，最主要的两个方面是:(1)社会保障部门难以筹措足够资金来满足突然增加的医疗保险费用支出，那么维持现状是解决这一问题最有效的途径;(2)市民排挤农民、阻止其转入市民行列，以避免其与本利益集团争夺有限的医疗保障资源。两方面的阻力共同作用，使得医疗保障制度成为我国城乡户籍统一改革的阻碍性不适因素。我国社会养老保险体制处于初步发展阶段，本身存在各种问题，更难于配合户籍制度改革，形成城乡统一的社会养老保险体制，成为制约城乡户籍统一的又一难题。我国政府机关、事业单位员工的养老退休制度，是计划经济条件下形成的

6、一种高福利的国家养老制度;企业单位员工、部分经营性事业单位员工拥有社会养老保险制度。而农民养老保险自1991年民政部在全国试点推行《农村社会养老保险基本方案(试点)》下才开始实施，并且这种互保自助式保险制度与城市居民的养老退休制度、养老保险制度，在资金来源、财务模式、政府责任等方面迥然不同。目前农村社会养老保险覆盖面窄，保障率低。2007年，我国城镇基本养老保险参保人数为20137万人，基金支出5965亿元，人均基本养老保障费2962.2元;而全国农村养老保险参保人数为5171万人，基金支出40亿元，人

7、均基本养老保障费77.3元，前者竟是后者的38.29倍(2007年劳动与社会保障事业发展统计公报)。农村居民收入水平的不断降低，导致大多数农民处于社会的低收入阶层，甚至是贫困阶层，必然使决策者优先考虑建立和完善城镇社会养老保险制度，暂时放弃农村社会养老保险制度的建立，城乡社会养老保险制度一体化难以实现。由于城乡居民对社会养老保险的缴费水平不同，对社会养老保险的贡献存在巨大的差别，从而形成城乡之间社会养老保险利益矛盾冲突，导致城镇社会养老保险参保人员对农村居民有较强的抵触心理，担心一体化引来更多的农民进入

8、社会养老保险体系，影响了城镇居民的保障水平，因而不愿意接纳甚至排挤农村居民参加社会养老保险。(一)住房制度与户籍制度改革不适应城乡二元经济结构造成城市和农村住宅在建设组织方式、投资体制、用地制度、规划手段等方面表现出极大的差异，形成城乡二元住房制度城市住房供给制度一直作为一种福利制度而存在。绝大多数住房由政府投资建造并提供给社会，由地方政府及各单位负责住房的分配和管理农村的住房供给制度要相对简单，突出地表现为建房用土地(宅基地)作为福利的无