完善我国准公共服务管理体制——以出租汽车行业管理为例

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时间:2018-10-03

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1、专题·前沿URBANHIGHLIGHTS·LEADINGTHEORY完善我国准公共服务管理体制——以出租汽车行业管理为例◎丁元竹摘要:当前出租车问题上争论的实质是:如何确定政府和市场的关系,也就是说在出租车发展和管理中如何确定政府的责任和市场的作用,以及在政府把经营权通过招标方式让渡给企业后,企业与司机之间如何进行权、责、利的安排。这实际上是中国改革过程中基本问题和方向性问题在出租车行业的具体反映,进一步说,在基本公共服务的方向和定位明确之后,如何完善我国准公共服务的管理体制改革就提上了议程。关键词:准公共服务出租汽车管理体制【中图分类号】F572进入新世纪尤其是近年来,各地出租车管理出现

2、了一系列问题,引起了全社会关注。财政分权体制下,各地采取了不同的管制和经营模式,尤其是一些财政能力薄弱的地区,把出售出租车经营权作为地方财政收入的一部分,导致各地发展模式上的巨大差异和不同问题。经营权出售的另一个结果是经营权私下转让不断抬高出租车牌照价格,并使之居高不下,在出租车司机劳动力市场供大于求、私家车快速发展和黑车涌现条件下,出租汽车司机的利润空间越来越小,社会矛盾越来越突出。无论是理论界还是政策制定部门,对出租车的市场地位还没有明确和一致的认识,对政府管理或治理模式也存在一定盲区,导致出租车定位一直争论不休。我们认为,出租车行业的问题从深层次折射出我国公共服务体系建设、政府职能

3、转变、市场体制完善进入了一个新的阶段。一、理解准公共服务的内涵(一)把握准公共服务的基本特点出租车接近于私人物品,与公共交通有一定区别,但又不是纯粹的私人物品。理论实践都表明,在出租车上安装计时收费系统可以使停车收费成为可能,但鉴于城市空间尤其是街道容量有限,出租车又不是纯粹的可收费物品,也不是纯粹的私人物品。出租车市场是一个准市场机城市公共服务研究URBANPUBLICSERVICES制,因为出租车在大部分国家是实行总量控制的,消费价格也受到严格管制。在这个领域并不存在完全的市场机制,换句话说,以市场的自愿交易和自发秩序为核心的市场机制在出租车管理领域会出现失灵。准公共服务是与基本公共服

4、务相比较而言的。纯公共服务的两大基本特征是非竞争性、非排他性,而准公共服务在这两个特征上表现得均不充分。出租车的公共特性首先表现在经营权的公共性,政府通过非市场化的特许经营方式把经营权无偿让渡给经营者;政府无偿让渡的目的是为了保证城市居民的公共利益:出行便利和城市交通的良好秩序。同时,出租车行业又具有私人部门特征,首先,其中的行动主体,乘客、司机和出租车公司都各具有自己独立的意志,以自身的利益最大化为目标,但由于交易过程中的自主权的占有、使用、收益和处分都有一定的限制,又不具备完全的私人性;一般说来,出租车价格是法定的,乘客和司机之间没有讨价还价、相互协商、相互协调,进而达成交易的可能,行

5、动主体的平等性也是不完整的;在出租车领域,公司之间、司机之间只能在质量上开展竞争,无法在价格上竞争。出租汽车行业的外部性非常明显:城市道路资源有限、乘客需要安全、汽车尾气排放影响环境等。不同的交通方式对碳排放影响是不一样的。受私人汽车、游客数量、居民收入和阶层、特殊群体(如残疾人)、发展阶段等特定因素的限制,出租车在城市运行如果过多,就会影响其他交通工具的使用,甚至会产生拥挤。在这个意义上,出租车的非排他性是不充分的。我们把出租车定位在介于大型公共交通和私人交通工具之间,是更为下游的公共物品,也就是说,政府把出租车经营垄断性特权给予企业或个人,让他们在一定范围和一定条件下为城市居民提供服

6、务。这些条件包括质量控制、价格控制、强制标准、总量控制、经济合同法和劳动合同法的实施等保护行业健康发展。也正是在这个意义上,我们说出租车行业本身具有公共性的一些特质是指出租车行业有自己的特点,出租车的数量和质量关系到城市交通是否畅通、市容市貌是否雅观、居民出行是否便利和安全、外来旅游者乘车是否便利、各个社会阶层是否满意、出租车司机收入是否得到保障,等等。(二)准公共服务管理的制度安排在准公共服务领域,为了取得更为经济的资源配置效率和效果,政府必须干预。就政府来说,“无论开什么样的车、谁开车,有一个特质都是共同的,即:在世界各国,出租车行业普遍是由政府控制的,政府控制出租的价格、运营方式和质

7、量。无论是在小城镇还是世界性大都市,政府都会设法掌控是哪些人、在开什么样的出租车,并要保证在该行业所获得的税收”①。从各国的经验来看,政府对出租车领域的干预,确实矫正了这个领域的市场失灵问题,当然,各国的制度环境不一样,政府调节的效果也不一样。对许多公共物品来说,政府基本上是安排者或提供者。在这种制度框架内,政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心。在出租车制度安排中,必须妥善处理政府、企业和出租车司机之间的关系。就政

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