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1、中国行政审判制度的发展与完善 一、问题的提出 行政审判制度是随着行政诉讼法开始颁布后正式运作起来的,与民事诉讼、刑事诉讼相并列的三大诉讼制度之一。随着相关行政法律法规的颁布,行政诉讼运作的日益规范和经验积累,行政诉讼在我国取得了巨大的进步。但回望我国行政诉讼法运行的二十余年,仍然面临着重重困难。很多根本性的制度仍未得到确立,行政审判基础理论研究薄弱,行政审判作为一种新生的审判类型依然远远无法与民事审判、刑事审判相比肩。结合笔者长期的行政审判工作经历及所了解的情况,行政审判主要存在以下问题和困难: 1、行政审判力量富足有余,行政诉讼收案却连年低位徘徊致使审判力量的闲置和资源浪费严重。在
2、笔者的阅读范围之内,按照三大类审判机构独立运行的建制,在我国上至最高院,下至基层法院,东到沿海发达地区法院,西到新疆西藏等少数民族地区法院都设置了行政审判业务庭。但与此形成强烈反差的是,不少法院却面临无案可收,无米下锅的困境。尤其是在中西部地区的法院表现得更为突出,据统计有些法院连续数年行政诉讼收案数竟为零。而这显然是对人民法院独立设置行政审判业务庭的一个巨大问号。这不得不致使最高院领导一再强调对于行政诉讼案件,人民法院必须依法收案,大胆受理各类行政诉讼案件。几乎所有的法院都设置了行政审判业务庭并配备了相应的合议庭,也就是一般法院行政审判庭都至少有三名具备审判资格的法官加书记员及法官助理等
3、审判辅助人员。而无案可收的困境的强烈反差却让这些宝贵的审判资源有劲没处使。 2、民众行政诉讼需求微弱,行政审判类涉诉信访却一直高位运行。行政审判未能发挥其应有的制度功能钝化社会矛盾,促进社会和谐。根据相关媒体的报道及笔者通过与其他兄弟法院的学习交流,很多地方民众对行政诉讼都一无所知,甚至即使明了也是不屑一顾而转而通过上访等非诉途径寻求权益的保护。也就是说,虽然法院行政诉讼收案数不多,民众对行政审判的需求量很小,但行政诉讼类的涉诉信访却频频见诸报端。甚至因此而产生了不少老上访户,专业上访户及催生了职业上访。很明显,这是行政审判制度虚设的一个侧面和缩影,此种不合理的运行状态表明行政诉讼制度未
4、能发挥其满足人民群众的诉讼需求,行政审判的相关制度设计未能发挥其钝化社会矛盾的应有功能而致使民众转而弃行政诉讼渠道不用向上访等非诉途径寻求制度保护。 3、行政审判制度虽然发展困难重重,但其仍未能引起法院的真正重视,反而有被虚华和边缘化的倾向。从理论上来看,行政审判制度是与民事审判、刑事审判等相并列的三大审判制度之一,但实践运行则远非如此。相比民事审判制度,行政诉讼不仅由其脱胎而衍生,因为运行时间较短,很多制度还不够成熟,因而行政审判迟迟得不到发育。但即使这种困境下,行政审判依然得不到相关部门的重视和扶持。按理行政诉讼比较薄弱,应当得到法院倾斜性支持才是。但事实不然,比如在队伍建设和审判力
5、量配备上,行政审判庭往往是有名无实或者有量无质。虽然从形式上看,几乎所有法院都设置了行政审判业务庭或合议庭,但是其审判能力和理论功底却往往参差不齐,甚至成为老弱病残的“集中营”。很多法院行政庭在进人上不仅没有优先权,反而成为安置闲置审判资源或临退休的法官。显然,行政审判队伍建设都比较薄弱,在年龄结构上有老化的趋势。不少法院行政庭因为无案可收,竟成为兼理其他案件的综合性业务庭或者受理大量执行案件异化为执行部门。 二、原因的展开 1、行政审判相关基础理论研究薄弱,理论研究明显滞后于审判实践。根据笔者多年从事行政审判工作的经验,目前很多行政审判的基础理论是对国外的引进和由原来民事审判制度衍生
6、出来的。吸收和借鉴外国先进的行政审判当然有必要,但是对中国实际运行的行政审判制度缺乏足够的关注和注意导致很多外来理论和制度被虚设或严重的水土不服。比如关于赋予行政审判法官合理审查权的问题,因为考虑到我国行政审判力量薄弱和内部水平的参差不齐致使,在行政审判设置之初理论和制度设计上就排除了法院对行政机关的合理性审查权,即法院只享有对行政机关的合法性审查权也即形式性审查权而无实质性审查权。这种理论预设和制度设计致使其在实际运行中引发很多连锁问题。比如法院判决行政机关撤销原具体行政行为并重新做出具体行政行为。但是如若行政机关做出的具体行政行为,行政相对人即原告的合理诉讼请求无法得到满足而不得不导致
7、其进行重复性诉讼或者恶性的循环诉讼直到行政机关所作出的具体行政行为符合至少是基本符合其诉讼请求。更有甚者,当事人直接其行政诉讼不用转而走上信访之路。显然这并非法院不依法判案的设计结构,而是因为行政审判理论研究薄弱乃至远远落后于现有司法实践带来的副产品。 2、相关行政机关对行政审判工作不够重视和支持。制度设置不是无法满足于审判需求就是有名无实而无法得到有效落实。在行政机关眼里,行政审判往往说起来重要,做起来次要,忙起来甚
