城管执法问题及对策分析

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1、城管执法问题及对策分析《人民论坛》（2014-07-21）    张彩霞    【摘要】城管成立近二十年，在城市管理方面做出了显著的贡献。近年来城管和商贩，尤其是流动摊贩之间所形成的矛盾愈发明显，城管作为城市的管理者，不仅需要做好对城市各方面的管理工作，同时也需要处理好和其他单位或群体之间的关系，如何更好地管理城市，提高自身素质，改善执法方式，是城管目前必须要面对的重要问题。    【关键词】城管执法　行政处罚权　商贩　城市管理    【中图分类号】D922　  　　       【文献标识码】A    2014年6月10日，北京市为贯彻落实市委、市政府全面推进全市生态文

2、明和城乡环境建设的总体要求，不断提升首都城市精细化管理水平，有效解决城市环境问题，让人民群众有效监督城市管理相关部门执法工作，经市政府同意，制定北京市城市管理综合行政执法“四公开、一监督”制度，即公开城市管理责任清单、公开网格化管理机制、公开对违法行为的处罚标准、过程和结果、公开考评情况。“一监督”是指在区监察局、区城乡环境办、区城管执法协调领导小组的协同下，成立联合督导组，加强内部监督，加快解决重点、难点问题。    实际上，近年来，全国各个地区都开始实现对城管执法的优化管理。之所以如此重视城管执法，是因为前些年出现了太多城管和小商贩之间暴力冲突的事件，比如深圳城管打人

3、事件，武汉小商贩抬假尸体围堵城管事件，这些事件无论是对城市文明建设还是城市经济发展都十分不利。如何更好地管理城市，提高自身素质，改善执法方式，是城管目前必须要面对的重要问题。    我国城管执法概述    伴随着我国城市化进程不断加快，城市飞速发展在给人们经济生活创造出优越条件的同时，也带来一定的负面影响和管理困境。城市在保持高速发展过程中需要形成有效的管理模式与之相配套，需要专业的管理人员实现对城市相关秩序的管理。1996年，依据《行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行

4、政处罚权只能由公安机关行使”，建立在行政处罚权的基础上，我国最终形成了城管这一支较为特殊的队伍。    所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。  简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”其范围主要包括：市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治区、直辖市人

5、民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。    我国城管执法现存问题分析    城管执法的法律体系不完善。首先，无法确定城管执法的合法地位。国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政管理的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，应该履行法律赋予的职能。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致出现了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体资格受到质疑的局面。    任何执法都离不开配套法律条文内容的支撑，法律

6、内容的完善是具体执法行为得以良好运行的基础和关键，城管执法目前所存在的问题最大的一方面就是法律制度本身。笔者在上文中提到过，城管的出现来源于1996年《行政处罚法》中相对集中的行政处罚权的规定，在具体的规定中，“明确了各级省、自治区、直辖市的人民政府拥有除了限制人身自由之外的行政处罚权”。而伴随着城管执法工作的不断发展完善，相关的法律问题也在不断的扩大范围 ，当年为了更好地解决城管试点在行政处罚权方面所遇到的困难和问题，国务院相继颁布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，并通过这两个文件对行政

7、处罚权的相对集中实现了进一步的明确规定。    虽然赋予了城管除了限制人身自由之外的行政处罚权，但需要明确的是，这些权力的赋予以及职能的分配很多都是来源于行政机关内的文件，既不是法律也不是行政规章，这就导致城管在职权行使方面存在一定的尴尬：一方面管理范围很广泛，包括城市绿化、环境卫生、道路维护等多方面的内容，但另一方面职权赋予却不是来源于法律。有合法实施行政处罚权的行政主体没有参与到城管的具体工作中来，而实施具体工作的城管却没有法定职权，这就导致在很长一段时间内人们对于城管执法的合法性存在质疑。    其次，城管执法过程中执法