生态补偿制度建设研究

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1、生态补偿制度建设研究—以辽宁省为例    郑古蕊    【摘要】我国原有无偿或廉价的环境使用机制是造成环境污染问题愈演愈烈的主要原因，资源有偿使用和生态补偿机制成为改变此现象的重要举措。辽宁省生态补偿试点工作起步较早，与浙江模式相比，辽宁的生态补偿机制存在诸多问题，需要从体制机制、补偿方式和途径、补偿立法等方面进行完善。    【关键词】资源有偿使用　生态补偿　生态文明　辽宁省    党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革

2、生态环境保护管理体制。生态环境保护必须依靠制度来实现。新时期，作为一种新的文明形态，生态文明是紧随工业文明之后兴起的，主要针对工业文明的弊端，在价值理念、生产生活方式和社会公平等方面有所不同。生态文明需要制度安排，通过制度去规范人及一切经济活动可能对环境产生的影响，强调制度因素在生态文明建设中的主导作用，全面协调人口、资源、环境、经济和社会的利益，从而实现生态环境的保护。    在生态文明制度框架下，资源有偿使用和生态补偿机制是节约资源、保护环境、实现经济社会永续发展的重要举措。随着工业化、城镇化进程的快速发展，作为

3、老工业基地的辽宁省也面临着资源稀缺和生态环境污染严重的双重压力，与我国整体现状相似，这种状况造成两方面困境：一是重点生态功能区多数经济不发达，地方财力匮乏，对环境保护的资金投入有限，二是严格的环境排放标准又限制了当地的经济发展。①于是，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度成为破解这一难题的重要经济手段。辽宁省的生态补偿试点工作起步较早，涉及流域和水源地生态补偿、森林生态效益补偿和矿产资源开发生态补偿等方面，目前已初见成效，但也存在一些问题。    资源有偿使用制度和生态补偿制度    一直以来，水、空气、森林、海洋、气

4、候等自然资源都是作为公共财产来参与人类活动的，而环境作为一种限定人类生存空间的自然条件在经济理论中也未加提及。传统经济学认为，没有劳动参与的东西没有价值，也就是说，自然资源和环境没有价值。自20世纪60年代以来，整体来看，需求过剩、供给不足造成环境资源的稀缺，在市场经济体系下，环境具有公共物品特性，表现为市场失灵或外部性。我国原有的无偿或廉价的环境使用机制是造成环境问题愈演愈烈的主要原因，要从根本上扭转这个趋势，就要在市场机制的引导下，进行资源有偿使用制度的改革。    资源有偿使用制度是以环境资源的有限性、有用性和

5、价值性为基础建立的，根据环境资源的价值和稀缺程度来确定环境资源消耗要付出的代价或费用。②可持续发展经济学认为，不仅人们生产的商品有价值，人们创造的生态环境也具有价值。这意味着人类在生活和生产活动中不能以破坏生态环境的方式肆意索取，而应以促进自然资源的永续利用为前提，通过对环境友好方式利用环境，善待环境，并对所获得的环境利益付出代价或费用，即资源的有偿使用。    与一般的生产要素不同，环境作为一种重要的稀缺资源，如何实现其有偿使用在理论和实践上一直是研究者们探索的重点领域。国内外的建设和实践经验证明，生态补偿机制既是

6、生态文明建设的制度保障，又是实现资源有偿使用并能有效解决环境外部性问题的重要经济手段。国家“十二五”规划纲要强调，要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则加快建立生态补偿机制。实质上，生态补偿是一种体现社会公平的保障机制和环境政策，是对既有利益格局的调整与再分配。③市场经济体系下建立的生态补偿机制主要通过经济手段促使重点生态功能区的经济活动外部性问题内部化，解决区际社会公平问题，并为环境保护的资金来源提供稳定渠道。④    辽宁省资源有偿使用和生态补偿制度的政策与实践    自2005年国家首次提出“按照谁开发谁保

7、护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”以来，辽宁省积极探索和实践生态补偿机制建设，在流域和水源地环境保护、森林生态效益补偿、矿产资源开发等领域开展试点工作，并取得了初步成效，也存在一些需要完善的方面和亟待突破的领域。    现行生态补偿政策及成效。一是流域和水源地生态补偿。从2001年开始，为了化解省内流域上下游之间开发与保护的矛盾，辽宁省开始探索运用生态补偿的办法解决问题，主要从水资源市场供给关系和财政转移支付的角度进行研究，实行对上游城市惩罚性补偿。《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》于2

8、008年10月正式出台，《办法》对造成河流出市断面水质超标的上游城市实行惩罚性补偿，补偿金由省财政根据环保厅出具的监测报告事项扣缴，补偿给下游城市，专项用于重点流域生态修复和水污染防治项目。同年，辽宁省开始施行《辽宁省东部山区重点区域生态补偿政策实施办法》，决定每年从省级财政拿出1.5亿元，对东部承担水源涵养林建设与管护和水环境保护的重点区域实