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1、我国土地征收制度的政府、社会联动模式之构想关键词:公共利益“准所有权” 分配的正义 社会调节 补偿基金内容提要:我国集体土地所有权受到国家严格管制,其地位实为“下级所有权”、“准所有权”或“大使用权”,其性质实为“公共性权利”;同时基于分配正义的考虑,我国土地征收制度不需要界分“公共利益”与“非公共利益”,也不能以市场化的方式或标准对失地农民予以补偿。完善我国土地征收制度的政府、社会联动模式,利用社会调节——公共决策的机制——限制政府,并由政府整体让利于农民集体——建立区域性的土地征收补偿基金——才是最佳选择。如此将农民作为一个整体——利益共同
2、体——加以保护,就可以实现整体效率和实质意义上的公平。一、引言:问题与学说我国土地征收制度,是指国家(以政府为代表)为实现最广义的公共利益(或表述为“不需要界分‘公共利益’与‘非公共利益’”),依照法定程序,并事先对被征地农民集体予以补偿安置,凭借其公权力强制性获取集体土地,从而使之变为国有土地的法律制度。在上个世纪计划经济大背景下产生发展起来的我国土地征收(原称为“土地征用”)制度,现今弊端重重,已成为激化社会矛盾的诱因之一。该制度存在之问题各界有目共睹,主要表现在三个方面:第一,政府土地征收权不受限制,导致大肆圈地造成土地资源的严重浪费;第
3、二,土地征收失范,违法征地、用地严重,征地秩序混乱,尤其是官商勾结,导致腐败与暴富共生;第三,土地征收补偿标准不合理进而被搁置,补偿实施不规范,被征地农民的利益未受到妥当保护。针对上述问题,许多学者进行了深入的研究进而提出了解决问题之方策。笔者将其中代表性的观点归纳为“变革派”与“改良派”。持“变革派”观点的学者将我国土地征收制度存在问题之原因归结为宪法、法律对“公共利益”内涵的表述过于笼统,并在实际上未清楚界分“公共利益”与“非公共利益”,由此导致政府权力不受限制，“越界”侵犯了私人在“非公共利益”领域应该享有的财产自由与人格尊严这一根本层面
4、。他们主张将政府征收土地的目的严格限定为“公共利益”,并对此予以清晰界定;将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易,防止政府滥用土地征收权。同时,他们进一步主张,应强化集体土地所有权,以对抗政府滥用土地征收权;应开放农村集体土地流转市场,以疏导而非禁堵的方式减少农民响应违法征地、用地的冲动。[1]这已然成为我国学界的“流行话语”。笔者认为,上述观点系将西方的土地征收理论生吞活剥地简单套用于我国,其基础是对我国土地基本国情的根本性误读。与此迥异,持“改良派”观点的学者将我国土地征收制度存在问题之原因归结为程序不规范、补偿
5、标准不合理、补偿安置款用途不对位等操作层面。他们反对在我国土地征收制度中界分“公共利益”与“非公共利益”,主张从建立规范的土地征收程序、确立合理的补偿安置标准、建立失地农民社会保障机制等具体操作层面,对土地征收制度加以完善。[2]笔者认为,上述观点较前述“变革派”的观点稳健、务实,容易为政府所接受。其不足之处在于缺乏基础理论支撑,分析未涉及根本利益关系层面,多属于操作层面的具体制度建构,所提对策仅具有权宜性。本文的写作初衷是:对“变革派”的观点加以系统批驳,对“改良派”的观点加以理论提升和改良,建构我国土地征收制度的基础理论,进而提出完善该制度
6、的总体构想。二、再论集体土地所有权的地位、性质在我国,国家实施土地征收的对象是集体土地所有权。一项经常被“践踏”的权利一定是存在着某种缺陷的权利。国家对集体土地所有权的“恣意”征收难免使人怀疑其权威性甚至真实性,因此以下的分析必须从对集体土地所有权本身的探究开始。许多学者把国家征收集体土地的“任意性”看作集体土地所有权权能不健全的表现。有学者认为:“……对于集体所有的土地,国家一直掌握着最终支配权……国家意志的改变会直接影响到农民所享有的土地上的权利,因此这种制度的安排致使土地利用的低效率。所以,重建集体土地所有权是当务之急,恢复其作为一种独立
7、的所有权形式,除法律对其限制之外,对于法律规定由其所有的土地享有充分的占有、使用、收益和处分的权利。”[3]另有学者指出:“集体土地所有权的不完全性,违反了所有权平等的要求。因为所有权和国家土地所有权都具有完全性,而集体土地所有权具有不完全性,此处的‘所有权’内涵显然不同,却以‘所有权’称之,易给人造成误解。土地所有权的不平等,不适应市场经济的要求。”[4]“这种不完全性在将来民事立法中应予以修正,以使集体土地所有权成为完全的所有权。”[5]那么怎样才能使集体土地所有权拥有更加完全的权能,向一个与国家土地所有权完全平等的真正意义上的所有权迈进呢
8、?有学者提出了开放集体土地一级市场,促进土地流转的建议。该学者认为:“只有这样,才能真正体现土地所有权人的财产权,使集体土地所有权与农民的土地使用权得
