全国法院第二十五届

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1、全国法院第二十五届学术讨论会征文不再沉默的社会责任：行政审判“白皮书”实践的理性审视广东省中山市中级人民法院周方二○一三年六月三十日22作者简介：周方，男，汉族，1969年6月出生，陕西省西安市人，西北政法学院法律本科，中共党员。曾任新疆兵团农八师中级人民法院党组秘书、办公室副主任。2005年撰写的《法院文化与司法管理实践的研究》一文荣获全国法院第十七届学术研讨会三等奖。2008年6月调入广东省中山市中级人民法院研究室工作，2009年撰写《冒用商品条形码的法律规制》一文，荣获《人民司法》案例版年度评比三等奖；2010年撰写的《诉调对接：

2、社会管理困境的重生与发展》一文荣获全国法院第二十二届学术研讨会三等奖。2012年2月，任广东省中山市中级人民法院研究室副主任、审判员。联系电话：0760—88868252(办)，手机：13590919990,电子邮箱：zhoufangjizhe@163.com论文独创性声明本人着重声明：所呈交的论文是我个人进行研究及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包括含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。作者签名：日期：22不再沉默的社会责任：行政审判“白皮书”实践的理性审视软法总的来说是不具有法律约束力，但

3、可能产生实际效果的行为规则。----弗朗西斯·施尼德·转引注解（13）罗豪才、毕洪海：《通过软法的治理》，载《法学家》2006年第1期。弗朗西斯·施尼德曾对软法作过经典描述。提要：党的十八大作出全面推进“依法治国、依法行政”等战略，由行政审判派生的司法建议和“白皮书”制度被重新提倡，《行政诉讼法》将其功能定位为诉讼保障措施，而行政审判“白皮书”着重指向查堵管理漏洞、法制宣传教育、参与社会治理等方面，使原本处于边缘地位的“白皮书”制度上升为行政审判的中心位置。“白皮书”制度是法院构建的一种权力间对话机制，能够满足行政纠纷解决之需要和回应行

4、政审判尴尬之囧境，优化了行政审判外部环境，引起了学界的高度关注。但由于“白皮书”制度是新生事物，加之历史和现实的缘由，涉及“白皮书”制度的理论研究寡闻少见，造成实践中面临诸多问题并制约其功能作用的发挥。本文从弱强制力的角度出发，融合现行法律对司法建议的规定与实践样本入手，分析外部机制与内部管理的缺位症结，从政治沟通理论的显性功能与隐性功能解读“白皮书”制度的正当性，力求防止司法权过度扩张与积极回应社会发展需求之间的平衡，努力从理念、立法、制度、管理层面做进一步探索，以求破解实践困境，从而为规范行政审判“白皮书”制度奠定基础。（449字）

5、22以下为正文：（全文9612字、不含注释）引言：法院在行政审判中发现行政机关存在违法行为、管理漏洞等问题，基于司法权的性质不能直接加以解决，但基于社会责任又不能无动于衷。于是协调两者矛盾的行政审判“白皮书”制度便应运而生。由于多方原因，我国“白皮书”制度起步较晚，导致其适用范围、对象、内容和形式等与现行法律存在较大差距，这固然与立法滞后和实践重视不够有关，同时也与理论研究不足密切关联。为使这一制度逐步规范化和法律化，对其做更加深入研究和探讨是十分必要的。（本文的行政审判“白皮书”制度简称“白皮书”）一、实践考察：缺乏重视与格外垂青的功

6、能变迁行政诉讼司法建议包括个案式司法建议书和年度行政案件司法审查报告。行政审判“白皮书”是《行政案件年度司法审查报告》的简称，是各级法院对上一年度行政案件进行全面梳理和总结，分析行政机关败诉原因，并向行政机关提出规范行政管理的意见和建议的一种专题报告。（一）历史与发展：国家对司法建议最早规定是1956年7月13日司法部《关于人民法院在审理案件中如发现单位在工作中存在缺点时不要用个别裁定应用建议书的批复》（[56］司普字第853号），主要功能是预防犯罪和宣传教育职能。从1982年至今，最高人民法院将司法建议作为一项常态工作在每年全国人大会

7、上进行汇报。期间，行政审判司法建议缺乏重视少有提及。1994年最高法院工作报告首次肯定行政审判司法建议工作。2004年2月，上海市高级法院发布“新中国成立以来首份行政审判“白皮书”。2007年最高法院工作报告22将司法建议工作视为依法探索行政案件处理的新机制，并发布加强司法建议的通知，并将功能定位于参与社会建设。2009年初最高法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》并将浙江省高级法院“白皮书”转发各地供参考。(1)转引自刘思萱：《论功能变迁中的司法建议一中国特色司法制度的个案剖析》，载万鄂湘主编《审判权运行与适用问题

8、研究》-全国法院系统第二十二届学术讨论会征文集，人民法院出版社2011年9月22日。1)全国各地法院格外垂青积极响应。（见图表一：连续三年制发）现代社会要求法从形式正义向实质正义转变，为回应社会的需要，纠纷