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1、行政行为公定力与妨害公务_兼论公定力理论研究之发展进路行政行为公定力与妨害公务 ———兼论公定力理论研究之发展进路沈 岿 内容提要 几近二十年发展,行政行为公定力理论,始终未脱离国内行政法学者视野。然对于这个舶来品,学界一直有两种倾向:一是在理论移植和自构的关系上倚重移植,二是在原理和技术的关系上偏于原理叙述。其实,该理论不仅可以得到重解,在价值规范上与民主政制达成契合,而且,其主张的“违抗具有假定效力的行政行为可能构成妨害公务”的观点,也可以在技术规范上得到刑法学妨害公务行为构成要件学说的支持。因此,如何摆脱对移
2、植的倚重、对技术规范的轻忽,是该理论获得新生的必由之路,甚至也是决定该理论是否应当摈弃之前需要努力的方向。 关键词 行政行为 公定力 妨害公务 移植与自构一、引 言大多数普通民众可能都有一种意识:对抗国家机关工作人员执行公务,也许会给自己带来不利后果。关于这种意识的来源以及为何形成,是一个复杂的、不拟在此讨论的问题。比较确定的是,生活在现代国家治理环境中的人,基于直接或间接的经验,都能从制度运作的实例中,感知此意识的可验证性。最为明显的实例,就是国家对此类对抗行为,往往会定性为“妨害公务”的违法乃至犯罪行为,并给予相应
3、的制裁。宣示以民主为政制合法性基础的国家,无论以什么复杂的形式表现和践行民主合法性,无论表现和践行的实际范围与程度是否可配得上民主政制的称号,至少其必须也经常试图以一种合乎理性的方式,去说服多数民众接受其制度安排与民主的契合性。因此,对于“不能抗拒国家公务行为,否则将招致不利制裁”的制度,需要一种与民主国家相适的正当化理论,而不能简单地奉行因为事实如此遂迁就于该事实的逻辑。笔者以为,在国家公务行为限定于行政领域的范围内,行政法学既有的“公定力理论”,具备为上述制度安排进行正当化的功能。为论证此观点的成立,本文拟在价值规范
4、和技术规范两个层面上予以分析。首先,公定力理论如何解说前述制度,其在民主国家中的价值依据是什么?其次,“妨害公务”的技术规范是什么,其是否与公定力理论一致,以实现此价值?最后,本文将利用并超越“公定力与妨害公务”这一主要论题,借题发挥,回顾一下当前国内公定力理论研究的缺憾,以表明笔者对该理论如何在移植与自构之间、原理与技术之间关系上妥善处理以获得新生的浅见。二、公定力:民主国家的安定秩序我国行政法学上,行政行为公定力理论迄今为止仍然较为通行,多数教材和论著还采纳之,虽然近70北京大学法学院副教授,法学博士。年来关于该理论
5、应彻底摈弃的观点渐趋增多。①它的主要教义是,具体行政行为一经作出,②除非自始无效的情形,③即应当推定合法有效;在未经法律上有权机关通过法定程序和方式否却其效力之前,个人、组织以及其他国家机关,皆需尊重之;即便民众认定该行为不合法或不正当,也惟有寻求法律允许的异议和救济过程;若直接违抗,会招致不利的法律后果,甚至可能因为构成法律上定名为“妨害公务”的违法或犯罪行为而受到制裁。④要义的简单陈述,已经折射出,公定力理论通过其核心的行政行为推定合法有效的观念,为本文开篇所述制度安排进行了初步的正当化证明。但是,很显然,这一推定有
6、效的力量,并非具体的行政决策或措施所固有,而是人为赋予的。这种人为赋予又如何在民主国家获得其正当性呢?应当承认,公定力理论像其他理论一样,在不同国家或地区、不同时期以及不同学者那里都存在多样的变化性。阐发者对该理论的正当性基础、所适用的范围以及适用的具体要求,存在不少歧见。不过,关于正当性基础的诠释,尽管众说纷纭,然仔细审察,大致可归入两个看似对立却可在民主理论中融通的维度。一个维度是立足于国家的,认为行政行为的公定力源于国家意思的优越效力、源于国家的权威性,因为行政行为乃国家意思或权威的表明,故应当得到尊重;⑤另一个维
7、度则是立足于社会的,认为行政行为之所以具有公定力,盖因需要保护普通民众对行政行为的信赖,或者需要保护安定的社会关系或法律秩序,否则,社会将陷于纷乱无序之中。⑥虽然国家威权的维度被一些学者认为与民主主义原理相左,而屡遭诟病,甚至成为公定力概念应受摈弃的理由,⑦虽然社会的维度尤其是法律秩序之安定,似乎更易在民主国家框架内得到认可,然而,在现代民主国家的理论视野中,两个维度却有一种融通。依民主主义原理,民主国家的权威并非国家自身固有,而是人民委托相授,相授的目的包括(但不限于)维系社会秩序的安定。由是,抛开国家维度公定力理论的
8、原初阐发,仅就该维度本身而言,其与民主理论在逻辑上并非水火不容,与社会维度则可以并容于民主理论之中。因为,对国家权威的尊重,实是对人民集体的委托代理人的尊重,其隐含对人民关于安定生活秩序的集体性向往的维护与实现。更进一步,如果我们可以接受这样的假定,即每个个体若都可以直接对抗国家权威会使社会滑向无政府状态,那么,对安
