城中村改造的一些法律问题

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1、关于“城中村”房屋拆迁及补偿法律适用问题的几点思考省政府法制办行政复议处　汤　洁　张莉娜“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济根源。它的形成主要有两种途径：一是城市边缘的农村，因城市的发展需征用集体土地，同时征收了农村的集体建设用地，包括农村居民的宅基地；二是经征地后农村居民人均耕地不足0.1亩，撤组转户后的村庄。在征收建筑物所占用土地进行建设的同时，必然要对其上的建筑物进行拆除。国有土地上房屋的拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》予以规范，但与城市房屋不同，“城中村”中建筑物所占用土地性质为集体土地，其拆迁的补偿方式

2、及程序至今未有专门法律、法规予以规范。对其拆迁补偿的相关规定也都是若隐若现的出现在不同的法律规范中，缺乏可操作性。但是随着城市化进程的加快，农村集体土地征收面积不断扩大，因征地拆迁引发的社会矛盾日益突出，各地不得不自行对“城中村”的房屋拆迁进行规范。一、各地对“城中村”拆迁采取的主要做法目前，我国各地对集体土地房屋拆迁方面的规范在形式、制定依据、拆迁管理部门等方面均有不同。1.规范形式不同。对“城中村”这些集体土地上的房屋拆迁的规范主要有三种形式：一是以地方性法规的形式作出规定，如《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》；二是以规章的形式作

3、出规定，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（第124号政府令）；三是以规范性文件的形式作出规定，这种形式是比较普遍的，特别是一些没有法规、规章制定权的地方，均采用规范性文件的形式予以规范。2.制定依据不同。对“城中村”拆迁制定法律规范的主要依据不同，主要有以下几个方面：一是明确表明以法律法规为依据，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》制定的主要依据是《土地管理法》等有关法律、法规；二是不明确表明所依据的法律法规，如《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第一条的表述是“根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例”；三是以法律、法规以

4、及地方根据上位法制定的法规、规章为依据，如《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》的依据是《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，我省无锡市制定《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》的依据是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》。但是不论怎样对“城中村”集体土地房屋拆迁规定的依据进行表述，从其规定的内容来看，有相当部分的规定，包括补偿标准、拆迁程序都是参照对城市房屋拆迁的规定制定的。3.拆迁管理机构的规定不同。目前对集体土地房屋拆迁管

5、理机构的规定基本一致，一般都是由土地行政管理部门进行管理，但也有地方由建设部门进行管理，如我省的无锡、镇江等市。二、对“城中村”拆迁适用法律存在的争议从上述不同地方对“城中村”的拆迁规定可以看出，各地在对“城中村”15拆迁存在按照《土地管理法》还是《城市房屋拆迁管理条例》的规定来进行补偿的争议，由此也产生了由集体土地拆迁由地方土地管理部门还是建设部门管理的争议。笔者的观点是对集体土地房屋拆迁应当尽快制定具体的法律规范，在现今没有法律明确规定的情况下，以《土地管理法》为依据实施拆迁并进行补偿，由省、自治区、直辖市参考《城市房屋拆迁管理条例》规定

6、制定补偿标准，土地行政主管部门进行对“城中村”拆迁工作进行管理。理由如下：（一）从现有的关于农村集体土地房屋和城市房屋拆迁的规定来看，两者性质不同，“城中村”房屋拆迁是对集体土地房屋的征收，是征收土地的一个环节，应当适用《土地管理法》的相关规定。“城中村”房屋拆迁的法律性质是征地拆迁，并非独立于土地征收的一项法律制度。国家基于公共利益需要，依照法定权限和程序可以征收征用农村集体土地。当农村集体土地被征收时，将房屋看作土地上的“附着物”，与地上青苗属同一性质，一同被征收，集体土地房屋拆迁就是集体土地被征收的结果。如把土地征收看作一个过程，则房屋

7、拆迁为其后半个环节。法律不允许不办理土地征收直接对集体土地房屋进行拆迁，必须适用土地征收制度，先将集体土地和地上房屋征为国有，再对房屋予以拆除，其补偿并非拆迁补偿，而是征收补偿，集体土地房屋拆迁是一种行政行为。从《城市房屋拆迁管理条例》来看，我国现在对城市房屋拆迁的定义是，国有土地地上建筑物因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位与被拆迁房屋的所有人订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。从上述定义来看，拆迁人对被拆迁人对房屋的补偿签订安置补偿协议，应当是一种民事行为，但从其操作程序看又非单纯的民事行为。拆迁双方达不成协议

8、时，并不是通过民事诉讼或仲裁途径解决，而是由行政机关介入，作为中立的裁决者和强制措施的批准者、实施者，带有浓厚的行政色彩。笔者认为，城市房屋拆迁虽名为拆迁，实际也是