中国省制问题研究

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1、中国省制问题研究省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践，并进而阐明笔者自己的观点。第一节清末民初的废省论　　清初，在行政区划上沿袭明布政使司之制，设1直隶和14布政使司。以后又陆续增设了3个布政使司，并改布政使司为省。1884年之前，清帝国在内地共设18省。1884年，清廷在原伊犁将军辖区

2、设置新疆省；1885年，析福建省置台湾省；1907年，改盛京、吉林、黑龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。至清末，全国共设22省：直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南（不含已被日本侵占的台湾省）。此外，相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。　　省制质疑　　清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府（

3、直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。　　康有为于1888年12月3日致书曾纪泽，向他请教欧洲国家的行政体制。他在信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。……其令长之上有几重耶？抑能直达其君相也？若上有道府，则事权阻挠甚矣。若能直达，则英、法之大，属地又多，奏摺互繁，岂能尽览而一一批行之？得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”1在几天后的《上清帝第一书》中，他批评了当时的官制，首次提出

4、了“变成法、通下情、慎左右”的主张。2　　1895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的具体建议：“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品，以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。其上总督。皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。”3

5、6月30日，他在《上清帝第四书》中重申此议：“故周则百里封侯，直达天子，汉以太守领令，下逮小民。层级既寡，宣治较易。近者日本之变制也，以县直隶国主，而亲王出为知县，故下情无不达，而举事无不行。吾土地辽阔，知县太多，纵不能如日本直隶国家，亦当如汉制领以巡抚，崇其品秩，任以从臣，上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩，计月选不过数人，简拔何劳签部，清流向上，易于自爱，奏报直达，乃可举事。”4在戊戌变法前夕的《上清帝第六书》中，康有为写道：“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、

6、臬、道、府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。一省事权，皆在督抚，然必久累资劳，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。”他仍然主张“宜用汉制”，但把“每道设一巡抚”的建议改为“每道设一民政局，妙选通才，督办其事”。5　　康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。　　废省存道　　二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等

7、积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”6康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，以极其严厉的口吻教训道：“呜呼！何为出此亡国奴种之言也？……吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。……若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之

8、自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？”7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。　　在1903年的《官制议》中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。……夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如