基层预算执行审计存在的问题与对策

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1、基层预算执行审计存在的问题与对策　　财政审计是国家审计的永恒主题。经过10余年的审计实践，财政预算执行审计已形成了一套相对固定的模式与方法，在促进规范预算管理，提高财政资金使用效益等方面发挥了积极作用。然而随着我国财政改革的不断推进，如何正确把握形势，合理定位，进一步推进和深化区(县)级预算执行审计，已成为我们面临的一个重要课题。　　一、当前基层预算执行审计存在的问题　　由于现行审计体制、机制的局限，以及基层审计队伍素质与审计任务不相匹配等现实因素的影响，基层“同级审”中存在的一些问题长期难以有效化解，一定

2、程度上制约了预算执行审计深入和取得成效。　　审计目标定位存在偏差，影响预算执行审计的效果。我国《宪法》第九十一条明确把对政府财政收支的审计监督列为审计机关的首要职责。《审计法》又具体规定了“同级审”和“两个报告”的制度设计，并明确“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。由此可见，财政审计尤其是同级预算执行审计的目标定位应当高于一般财政、财务收支审计和各专项审计，它更多地应从管理体制、机制、制度的层面分析查找的问题，把握整体性和宏观性，体现建设性，达到规范预算管理、推动财政改革、提高财政绩效水平的目

3、的。然而，由于目前基层财政近三分之一的可用财力来源于上级财政各项结算补助、一般性或专项转移支付，而这些结算补助和转移支付在一定程度上存在主、客不确定因素，致使“同级审”在涉及体制机制方面问题时“不敢为”、“不能为”。如按照建立一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算的总体要求，各级财政应建立完整的政府预算。但目前基层财政预算编制不完整现象较为普遍，大量财政资金游离于监督之外。长此以往，“同级审”的目标基本与一般性财政财务收支审计和各专项审计趋同，审计效应不足以彰显。　　审计内容存在

4、欠缺，影响预算执行审计的深度和广度。预算执行审计，顾名思义，主要是按经人大审查批准的政府财政预算进行审核，分析查找预算执行过程是否存在偏差，是否符合预算编制的原意和法律法规的规定。本质上讲，财政预算是政府所有的收支一种统筹安排。由此不难看出，“同级审”的内容在属性上与一般财政、财务收支审计存在较大差异，也先天性地决定了预算执行审计特别是基层“同级审”在内容上存在着不足。一是人大程序性的预算审查不足以保障公共财政预算的公平与公允性，使“同级审”缺少合理的评判参照。二是预算编制不属于预算执行审计的起点，使“同级

5、审”不足以解决根源性问题。现行“同级审”的范围包括预算执行和决算，而预算执行又离不开预算和预算编制。预算与预算编制为总预算和部门预算执行及预算的结果起着关键性的作用，经人大批准的预算是预算执行的依据，预算编制的合法、合理、真实和准确，对预算的规范执行有着强有力的指导与约束作用。然而，近年来，基层财政预算编制不规范、不完整现象较为突出。因此，要完善预算执行审计，更好地发挥“免疫”功能，就必须破解这一难点，对预算和预算编制进行必要延伸和涉及。要从关注预算编制是否合法、细化，编制依据和标准是否充分、合理，部门预算

6、编制是否真实、准确等方面入手，将监督前置，增加透明度，促进预算编制最大限度地符合公共财政导向。三是来源于上级财政的各类专项资金和专项转移支付在信息占有上不对称，“同级审”不足以评判其分配使用的合规性、效益性。由于这类项目资金在基层政府预算中是通过列收列支方式安排的，分配依据、标准往往不够公开和具体，其使用存在诸多与公共财政要求不相符合的现象。而“同级审”往往难以占有充分信息资源，客观依据不足，审计评判的公允性不够。　　审计作用发挥存在局限，审计的结果与意见难以引起决策层面的重视。随着以部门预算为基础的一系列

7、财政改革措施推进，不仅预示着预算执行审计的内涵要拓展，更要求预算执行审计在推动财政预算体制的健全与完善，促进财政管理法制化、规范化等较高层面上有建设性作为。然而，现阶段“同级审”的作用还存在较大局限性。首先，预算执行审计特别是基层“同级审”缺少一套科学、合理的评价体系。当前，基层政府一方面预算内财力有限，对上级转移支付和专项资金支持依赖程度较大；另一方面，又存在着大量预算外资金，这部分预算外资金往往又大多被用于了应由财政预算予以保障的人员经费和公务性支出。在此背景下，预算编制标准应保障到怎样的水平，预算执行

8、到什么程度才合理的、有效的；保障性支出与建设性支出预算兼顾程度如何界定；预算结余包括账面结余与隐性结余的合理程度如何评判等等，还没有一个具体的、公认的、适合各方接受的评判标准。其次，部门预算失去约束使基层“同级审”陷入了屡查屡犯的怪圈，一定程度上制约了审计建设性作用。其三，由于预算执行审计对象众多，不仅涉及本级财政部门、税务部门、一级预算单位和金库，还涉及下级财政等有关部门、单位，工作量大，加上年年审计，审计思路