关于查处取缔无照经营工作

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关于查处取缔无照经营工作（2010.8）第一部分无照经营的基本情况一段时期以来，无照经营现象在我国经济社会发展进程中时有发生，引起政府和社会的高度关注。什么是无照经营，它产生的原因和危害有哪些，我在这里做一简要介绍。一、无照经营的概念、种类和特征（一）无照经营的概念什么是无照经营？目前法律法规没有给出确定的定义。一般可理解为：无照经营是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商部门申请工商登记，领取营业执照，擅自从事经营活动的行为。（二）无照经营的种类按照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，无照经营行为可分为以下几类：1、应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；2、无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；3、己经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 4、己经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；5、超出核准登记的经营范园、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。第5种情形一般来讲是无证经营，是否属于无照经营范畴，还存在争议。但是，从市场主体准入制度的整体性来讲，此种行为与前4种行为在性质上是一样的，同样是违反了国家设定的市场主体准入制度，因此也应当列为无照经营行为。（三）无照经营的特征1、数量大。全国到底有多少无照经营，至今无法进行精确统计，但可从另一个角度进行比较分析，2008年，全国工商部门登记的个体工商户2917万户，统计局统计的个体经营户数目为2873万户，这是其对外公布数字，二者基本相符。但由于统计口径不同，统计局内部掌握的个体经营户户数为5000万户左右，两者相差2000多万户，这里面有相当部分属于无照经营。有些地方工商部门进行了统计：2006年，上海对全市在固定场所从事无照经营的摸底数为18万户；2009年，辽宁省无照经营者总数约为25万户（统计部门的口径是67万户），he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 湖北省的无照经营户为16.7万户。从各地了解的情况看，从事无照经营的户数大约占已经工商部门注册登记的市场主体总数的10%左右。严重的地方甚至达到三分之一。苏州吴中区红庄村无照经营户是有照经营户的7倍。无照经营在整体数量大的同时，还呈现出“六多”：一是“前置户”多。因未取得前置审批而无法办照或不愿办照。如小餐饮店、理发店、副食品店等经营中涉及消防、环保、卫生等部门许可审批。二是“扰民户”多。集中在社区周围的小餐饮、小浴室、小铝合金加工、小娱乐场所等。三是“黑户”多。表现为流动性大、隐蔽性强或无固定场所，主要从事低档劣质商品的生产经营和居间营利。如“食品加工黑窝点”、“非法屠宰点”等。四是“钉子户”多。既不办照，也不服从管理。五是“观望户”多。不主动办照，打着试营业的幌子，营利则办，无利不办。六是“租赁户”多。主要是各类商场、市场的柜台承租户，以协议形式、联销经营或特许经营为名，开展无照经营活动。2、形式多。无照经营有各种各样的形式，有的为流动商贩，有的有固定门店；有的需要前置许可，有的不需要前置许可；有的以法定组织形式名义活动，有的不以任何名义；有的对社会影响大，有的对社会影响不大，等等。3、范围广。一是分布的地理范围广。城市、城乡结合部、农村都广泛存在无照经营。无照经营不仅存在于繁华商业区，而且在大街小巷、居民住宅区以及临时搭建的建筑物内都存在。二是分布的行业范围广，无照经营几乎存在于所有的行业。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 4、人员结构复杂。无照经营的主体一般以外来人员和本地下岗职工、失业人员、伤残人员、失地农民和无业居民等社会弱势群体为主，且受经济收入、身体条件、文化程度的束缚，他们在无照经营的主体中占了很大的比例。5、易反复。相当多的无照经营者经营场所不固定，经常是关闭一家开一家，违法行为人采取打游击战的方式，打一枪换一个地方，在这个地方被查处了会很快在另外一个辖区继续从事无照经营活动。有时出现上午执法机关刚查处取缔，下午就重新“开业”的现象。6、涉及的法律法规多。无照经营是受到众多法律法规规制的违法行为，既有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》这样的主体法，也有市场行为法，还有市场竞争法，涉及近百部法律法规，这一特点是一般违法行为所不具备的。正是因为无照经营涉及法律法规多，也就决定了有很多部门对无照经营都有执法管辖权。这也是目前查处取缔无照经营要建立各部门联动机制，形成监管执法合力的原因之一。二、无照经营的产生的原因造成无证无照经营屡禁不绝的成因比较复杂，有主观原因，也有客观原因，还有一些特殊原因，大致归纳以下几类：1、经营者法律意识淡簿导致无照经营。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 一是一些业主法律意识淡薄。对村镇部分经营者调查发现，有的无证无照经营者缺少对开展经营法律法规的基本了解。一些人为牟取非法利润及逃避有关税费，以种种借口，甚至暴力对抗管理，拒绝办照。二是一些弱势群体人员不愿意办照。下岗失业人员、残障人员等弱势群体中，相当一部分人缺少生活必需的经济来源，往往以生活困难为由，不愿办理营业证照。外来人员大量涌入城市，一部分流动人员缺乏工作技能找不到工作，为了生存而从事无照经营活动。部分农村经营者，特别是失地农民，认为办不办照无所谓，加之规模小又地处乡村，管理很难到位，久而久之形成难以取缔的无照经营场所，增加了无证无照经营整治难度。部分地区反映，无证无照经营被取缔后又重新违法经营的比例较高。三是有些人有着复杂的社会背景，特别是从事煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、加油站以及网吧、公共娱乐场所的无照经营者，一旦被查处，各种说情、打招呼的情形时有发生，干扰行政机关的执法工作，取缔难度大，成为无照经营顽疾。2、经营者难以达到前置许可条件导致无照经营。各地实践表明，一业多批、审批门槛高、办证费用高、取得经营场所证明难以及许可证办理时间长等是产生无照经营的重要因素。例如he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 福建省建瓯市的卡拉OK厅，大多数都设在人群较为集中的居民区内，但经营者无法取得前置许可审批。也就是说按现有的城市建设实际，经营者在城区很难找到适合开办卡拉OK厅的场所，而这些矛盾在短时期内无法得到根本解决。又如，一些设在居民区内的小吃部、小餐馆、早点摊等，虽然居民有一定的客观需要，但这些小吃部、小餐馆、早点摊很难达到办理许可证要求的条件。此外，个别地区还以地方立法形式增设新的前置许可条件。东北某市出台了地方性法规《某某某市城市居民居住环境保护条例》，该条例规定环保审批为某些行业经营者办理企业登记的前置许可，例如：在居民居住区办理餐饮业工商登记，需要先取得环保部门的许可文件，而按照该《条例》设定的标准，很多餐饮经营者根本达不到标准，无法取得环保许可，条例客观上提高了经营者开业条件。调研显示，该市某区现有中小餐馆2200余家、洗浴场所400余家、其他须环评准入的有300家，这些企业和业户95%以上达不到该市环保条例规定的开业条件，无法获得环保许可。2008年面对国际金融危机的冲击，当地工商局考虑这部分业户是弱势群体，冒着极大风险，发放了经营期限为1年的营业执照，2009年这些营业执照陆续到期失效，由于这些业户最终没能取得环保许可，因而无法换发正式的营业执照，到头来成为新的无照经营户，取缔难度非常大。3、职能部门缺乏有效配合，导致无照经营此伏彼起。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 一是重审批，轻管理。部分基层前置审批部门的工作人员只注重行使行政审批权，回避监督管理责任。过于强调按标准收费，按规定的条件审核，但对大量小规模业户无法取得许可，从事无证无照经营的行为却不关心，也不采取监管措施。二是缺乏统筹协调部门。相关部门往往是各自为战，有的怕承担责任，互相推诿。一些专项联合行动只是简单意义的集合，缺少长效联动机制，更无权威部门统筹协调，难以形成执法合力。三是地方保护干扰执法。一些无照经营者已成为地方纳税大户，政府部门加以保护，禁止执法部门查处其违法行为，甚至禁止执法部门进入其经营场所进行日常巡查。四是缺乏必要的执法手段。在查处无照经营时，一般要依法实施查封、扣押等行政强制措施，执法人员经常遇到非法经营者的谩骂和围攻，有时公安部门参与联合执法，情况才有所好转。在近几年的查处取缔无照经营工作中，工商部门执法人员遭遇暴力抗法，受伤人数激增，在一定程度上挫伤了执法人员的执法积极性。五是行政部门在行政许可审批上缺少沟通机制。有些行政审批部门的许可内容与其它部门规定、要求不符，或者两个行政部门许可内容不一致，使得经营者要在几个行政部门之间来回协调办理，消耗大量精力，导致个别经营者觉得行政部门是有意刁难，干脆无证无照经营。三、无照经营的危害he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 无照经营作为市场中的违法经营主体，引发诸多社会问题。一是影响安全稳定。一些经营者不具备取得国家法律法规规定的经营条件，无法取得营业执照合法经营，在未经许可的情况下采取了无照经营的形式，不仅存在巨大的安全隐患，也严重地影响社会治安和城市管理，干扰群众的日常生活。特别是从事煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、加油站以及食品、餐饮、网吧、公共娱乐场所的无照经营，隐患更大，极易引发重大事故。二是扰乱市场秩序。无照经营者生产经营成本较低，导致市场不公平竞争，影响合法业户的正常经营活动。有的无照经营者假冒合法经营者的名称、商标、包装、装潢，生产劣质产品，冲击合法经营，侵害合法经营者的权益。三是导致国家税费流失。据某省工商局估算，无照经营户每年流失税费1.5亿元以上，严重挫伤了合法经营者依法纳税的积极性。四是影响城市建设。无照经营者需要租赁经营场所，为违章建筑提供了消费渠道。有的单位和个人见违章建筑出租有利可图，私自建造违章建筑，影响了城市建设和统一规划。五是滋生腐败现象。无照经营业主为了避免行政处罚，采取各种手段对国家工作人员进行拉拢腐蚀；同时个别行政执法人员利用无照经营的不合法性，吃、勒、拿、卡、要，逐步走向腐败堕落深渊。六是消费者权益得不到保障。由于无照经营行为极不规范，经营者守法经营意识普遍较差，掺杂使假、假冒伪劣、短斤少两等违法行为相对较多，且流动性大，消费者受到侵害时无法投诉，消费权益得不到保障。第二部分工商部门查处取缔无照经营的职责查处取缔无照经营是工商行政管理部门的一项重要职能。长期以来，各级工商机关在查处取缔无照经营工作中做了大量工作，特别是2003年国务院颁布《无照经营查处取缔办法》以来，全国工商机关严格执行，投入了大量的执法力量，付出了艰辛的努力，每年查处案件都有60-80万件。各地坚持“以人为本，疏堵结合，疏导为主，以整促疏”的整治原则，采取依法取缔与引导办照相结合的措施，大力整治无照经营行为，在规范市场经济秩序，扶持弱势群体生存两方面都取得了一定成效。一、查处取缔无照经营的意义主要表现在三个方面：he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 1、有利于整顿和规范社会主义市场经济秩序；2、有利于促进公平竞争；3、有利于保护经营者和消费者的合法权益。二、全国近几年查处取缔无照经营的基本情况全国查处无照经营情况统计单位：户、次、万元年度2004年2005年2006年2007年2008年2009年总数737525800489769219757000662228605180案件总值60390684540366697843646816676没收金额2655631836352033866631036罚款金额8572299344108827119139116949由上表可以看出，工商部门查处无照经营案件的数量在逐步减少，案值和罚没款呈现增长趋势按违法行为分类案件数20042005200620082009数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）第一类35.347.937.847.239.451.33045.327.445.2第二类30.341.134.142.630.239.324.737.321.235第三类3.965.373.724.63.0741.932.911.492.46第四类1.371.861.451.821.131.460.861.31.041.73第五类2.53.392.493.12.643.431.952.952.644.36第六类0.270.370.480.60.40.520.150.220.120.19其他6.609.976.6511第一类：应当取得而未依法取得行政许可和营业执照的第二类：无需取得行政许可而未办理营业执照的he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 第三类：已经取得行政许可但未依法办理营业执照的第四类：办理注销或被吊销执照以及营业执照失效后继续从事经营活动的第五类：超出核准经营范围，从事应当取得行政许可的经营活动的第六类：为无照经营活动提供生产经营场所、运输、保管、仓储条件的以上图表显示，一、二类无照经营行为占绝对比重。按违法程度分类20042005200620082009数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）第一类72.898.779.39976.299.165.799.159.999第二类0.931.260.780.970.680.880.570.860.631.03第一类：一般违法行为第二类：危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏自然资源的按处罚的法律依据分类20042005200620082009he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）数量（万）比例（%）依《公司法》处罚0.330.450.420.520.380.490.220.340.240.4依《合伙法》处罚0.080.110.110.140.050.070.050.080.010.02依《个独法》处罚0.560.750.410.510.520.670.190.290.210.34依《企业法人条例》处罚0.450.60.460.580.340.450.330.510.220.36依《查无办法》处罚51.970.454.668.355.772.449.875.346.376.4依其他法律法规处罚20.427.7243019.925.915.623.513.622.5其中：涉及前置许可1015.111.218.4三、查处取缔无照经营的指导思想和原则取缔一词的涵义，辞海解释为禁止和制裁的意思。工商部门查处取缔无照经营必须有明确的指导思想，这就是正确处理促进经济发展与查处取缔无照经营的关系。二者是目的与手段的关系。手段必须为目的服务，手段可以改变，可以调整，目的则相对稳定，在较长一段时期内不会有大的波动。因此，查处取缔无照经营工作必须放在国家经济发展大局中统筹考虑，必须服从和服务于大局的需要，坚持“突出重点、堵疏结合、区别对待、分类规范“的方针。《无照经营查处取缔办法》确定了三项基本原则：一是查处与引导相结合的原则无照经营有比较复杂的原因，对于无照经营要依照行政法规坚决予以查处。在查处的同时，要积极引导。对于合乎办照条件的，要引导经营者尽快办理营业执照；对于不具备办照条件的，要积极帮助经营者创造办照的条件。二是处罚与教育相结合的原则he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 处罚不是目的，要通过对无照经营的处罚，达到使经营者受到教育，使其了解国家的法律和行政法规，认识到自己行为的违法性质。三是同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚原则除工商行政管理机关外，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责，查处取缔无照经营。但是，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。另外，还有一项特殊适用的原则即对在集贸市场或者地方政府指定区域内销售自产农副产品的农民，不按无照经营查处。四、工商部门查处取缔无照经营的强制措施、程序及职责（一）工商部门查处取缔无照经营行为时，可以行使下列职权：1、责令停止相关经营活动；2、向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；3、进入无照经营场所实施现场检查；4、查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；5、查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 原材料、产品（商品）等财物；6、查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。无照经营的发现（依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径）确定适用程序适用立案程序适用简易程序填写立案审批表，由县级以上工商行政管理机关负责人批准调查取证确定是否需要查封、扣押无照经营者的财物查封、扣押的，当场清点，开具清单，调查终结认为应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审认为应当予以销案；不予行政处罚；移交其他行政机关管辖写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，核审（法制部门）告知当事人拟作出的行政处罚，充分听取当事人的意见决定，制作行政处罚决定书送达及行政处罚的执行当场调查违法事实制做现场检查询问笔录确定处罚种类（警告、罚款）决定罚款的，确定罚款金额当场收缴罚款的，出具罚款收据。不当场收缴罚款的，出具行政处罚决定书流程结束流程结束（二）查处取缔无照经营的程序he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 1、除适用简易程序外，应当适用行政处罚的一般程序：立案、调查取证；听取申辩和举行听证；审核决定；作出行政处罚决定；备案；行政处罚决定书的交付或送达、执行。2、实施查封、扣押，必须经县级以上工商部门主要负责人批准，并向当事人出示执法证件，当场交付查封、扣押决定书及查封、扣押财物及资料清单。3、查封、扣押不得超过法定期限，并应在查封、扣押期间作出处理决定。被查封、扣押财物应当予以没收的，依法没收；不再需要查封、扣押的，立即解除查封、扣押。（三）对工作人员失职、渎职的责任追究各级工商部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。对工商部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记，未依照规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。五、对无照经营违法行为的处罚（一）对无照经营违法行为的处罚种类和方式1、对于无照经营行为，可根据不同情况，由工商部门依法予以取缔，没收违法所得和专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，处以罚款。触犯刑律的，依法追究刑事责任。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 2、对为无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，罚款。3、对当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商部门责令改正，罚款。4、拒绝、阻碍工商部门依法查处无照经营行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，对于已经取得营业执照，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。（二）对无照经营行为处罚的优先适用问题对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。第三部分如何开展查处取缔无照经营工作查处取缔无照经营既是工商部门的重要职责，也是一项履职风险度高、监管要求严、深受社会关注的工作，是社会管理和市场监管工作的热点、难点。为做好这项工作，各地工商机关，特别是基层执法人员进行了艰苦的探索，积累了丰富的经验，这些探索与经验，是我们进一步做好这项工作的宝贵财富。一、将监管风险降到最低程度he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 下面，我就如何进一步做好查处取缔无照经营工作谈一些认识与思考。主要谈两个方面：一是无照经营查处取缔工作的难点、风险点在哪里；二是如何克服工作难点，减少工作风险，做好这项工作。不少基层同志反映，查处取缔无照经营工作不仅工作难做，而且要面临不小的工作风险，不知道怎么做，才是履职到位，才不被追责。下面，我们不妨把无照经营查处取缔工作的难点、风险点梳理一下：难点：一是查处取缔无照经营工作的对象人群大部分为弱势群体，与社会稳定关系密切。由于大部分无照经营者为当地下岗失业人员、失地农民、外来人口，从事无照经营是为了解决生计问题，在就业未解决时，如果单纯采取取缔手段，可能断绝其经济来源，容易引发此类人员的对立情绪，激化社会矛盾，影响社会稳定。此外，在执法过程中周围群众对这些下岗失业人员普遍抱有同情心，不理解执法部门的取缔行动，有时甚至出现围观、起哄等情况，影响执法，甚至无法执法。二是无照经营反复性强。无照经营者在被查处取缔后，由于其经营活动普遍存在投资少、规模小、经营工具简陋的特点，同时又有一定的社会需求，因此反复性快，反复性强。据有些地方统计，无照经营者被取缔后又重新经营的比例高达50.8%。如一些无照小饮食店和小理发店，在收缴其经营工具后，最快是上午取缔下午恢复，出现早打晚开的现象，称之为“开关店”。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 三是执法取缔成本高。经分析估算，工商部门现场采取措施消除一户无照经营者的违法状态一般需要4小时，同时还须进入法定的办案程序（除个别无照经营者逃避处罚外），这样每处理一户无照经营者所需时间约为3至4周。为此，工商部门投入了大量的人力、物力和财力，执法成本很高。四是政府有关职能部门对法律法规的理解存在差异，不履行法定的监管职责，无法形成监管合力。尽管《行政许可法》对实施行政许可的政府职能部门的监管责任做出了原则规定，法律法规对一些无证无照经营行为也明确规定了监管主体，确定了有一些职能部门应当对一些行业的无证无照经营行为实施日常监管和查处取缔。同时，《无照经营查处取缔办法》第四条第二款也明确规定了，对无证无照违法行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，由于观念、利益、能力等方面的种种原因，有些政府职能部门不履行或不完全履行法定的监管职责，无法形成监管合力。风险点：主要是两个，一是不作为风险；二是不当作为风险。1、不作为风险。（1）不及时发现的不作为风险。监管干部未严格按照规定开展日常巡查，没有全面、及时掌握辖区内的无照经营情况，对存在安全隐患的高危无照经营应当发现而没有发现，造成严重后果。如没有及时发现缺乏安全性的“黑网吧”，产生火灾，至人伤亡或引起重大财产损失，作为无照经营主管部门的工商部门难逃责任追究。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 （2）虽然发现了无照经营，但发现后未依法处理的不作为风险。一是对应当由工商部门处理的，没有及时处理。根据《无照经营查处取缔办法》第五条规定：“各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。”工商干部在监管过程中，通过日常巡查或相关举报，已发现辖区内存在无照经营情况，但未及时赴现场进行检查与处理，造成严重后果的，可能受到行政问责或被追究相应的刑事责任。二是根据法律、法规规定，应当移送、抄告而未及时移送、抄告的。在监管过程中，发现当事人有涉嫌违法行为，但该行为并非工商行政管理部门职能范围之内，需要移送或者抄告时，工商干部如怠于移送或者抄告，造成严重后果的，可能受到行政问责或承担相应责任。如发现易燃易爆危险品无照经营存在严重安全隐患而不抄告相关部门，工商干部可能被追究相应责任。三是应立案查处未立案的。在监管中发现当事人有无照经营行为，存在经劝告拒不停业、存在严重安全隐患和社会危害性等问题，根据法律法规规定应当立案查处而未立案查处。2、不当作为风险he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 （1）不按法定要求行使职权。根据《行政处罚法》、《无照经营查处取缔办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等相关规定，工商干部在查处无照经营的过程中，应当按照法定程序、法定要求采取与职权相对应的具体措施，如果违反法定程序进行处罚（如执法人员不足两人、未履行告知义务等等），或违法采取查封、扣押等具体措施的，属于行政乱作为，造成严重后果的，可能受到行政问责或承担相应责任。有些行为还可能引起承担民事责任。如工商干部在执法过程中，擅自使用或者损毁被查封、扣押的财物的，造成当事人经济损失等严重后果的，可能受到行政问责并承担相应的民事赔偿责任。此外，履行了监管职责，但未留监管痕迹，也属于不当执法的一种形式。（2）超越职权，应抄告相关部门而直接处置。监管干部发现当事人的无照经营行为并非工商行政管理部门职权范围之内，应当抄告相关部门而未抄告，直接作出具体行政行为，造成严重后果的，可能受到行政问责或被追究刑事责任。如工商部门在执法过程中，限制当事人的人身自由，属于超越职权的不当作为。二、克服工作难点，减少工作风险，做好无照经营查处取缔工作。1、要从思想认识上高度重视工商部门查处取缔无照经营工作。思想是行动的先导，没有正确的思想认识和高度重视，很难有好的工作过程和工作结果。提高思想认识，切实增强责任意识，使命意识，是做好查处取缔无照经营工作的基础。当前，工商系统内有些同志存在着一些不正确的认识，如查处取缔属前置许可的无照经营是“替别人把关”；工商部门是执法机关，手中既无资金，也无场地，解决不了问题，多一事不如少一事；对一些反复性强的无照经营，存在疲劳情绪和厌战情绪等等，这些不正确的认识与情绪势必影响到具体工作，从而导致查处行动迟缓，工作消极被动。也正是由于这些认识和情绪，容易带来工作中的不作为或不当作为，使自己面临被问责的风险；严重的还可能受到刑法追究。因此，我们的执法人员一定要从思想上高度重视这项工作，正确认真地履行职责，最大限度的防范和化解执法风险。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 2、要全面了解掌握本辖区无照经营成因、特点、分布等基本情况。去年底，总局下发了《关于推进查处取缔无照经营工作规范化建设的意见》，提出了“牢固树立“四个统一”的监管执法理念，把查处取缔无照经营与规范经营行为、保护经营者合法权益结合起来。提出要坚持两手抓，一手抓服务发展，一手抓规范执法。通过服务发展，指导经营者合法开展经营活动；通过规范执法，维护公平的市场秩序。要综合运用行政指导与查处取缔等多种手段，加强体制机制建设，创新方式方法，宽严相济，区别对待，开展综合治理，着力推进查处取缔无照经营工作的制度化、规范化、程序化、法治化建设”的工作思路。从事一线执法的同志，要认真评估、分析本辖区无照经营的影响和危害，区分不同情况，确定对哪些无照经营要宽，哪些要严，制定有针对性的工作方案。要注重运用高科技手段强化监管，通过信息化建设提高查处取缔无照经营工作效能。3、要认真规范执法程序，严格按照执法程序开展工作。监管执法工作必须依法进行，依法是指既要依实体法，也要依程序法。在查处取缔无照经营工作中，如果不按程序进行，不但达不到查处取缔效果，而且还有可能成为不当作为。这里的程序，既包括行政处罚程序，也包括行政指导程序。要严格按照程序一步一步走。因此，执法人员首先学法懂法，把法律法规规章弄懂弄通，依法履行职责；同时要注意多向政府部门请示汇报，不仅要埋头执法，也要抬头看路。3、要健全监管制度，丰富工作方法，完善工作手段。一是要he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 注重实效，突出重点。也就是围绕重点类型、重点行业、重点区域开展工作。根据2009年统计分析，无照经营违法行为的类型主要是应当取得而未依法取得行政许可和营业执照的27.4万件，以及无需取得行政许可而未办理营业执照的21.2万件，分别占案件总数的45·2%和35%。其中涉及前置许可无照经营案件11.1万件，占18.4%。按照违法程度划分，涉及危害人体健康等四种严重违法行为的6280件，占1%，但恰恰是我们监管的重点。从行业分布看，无照经营主要集中在批发零售业、制造业以及住宿餐饮业，分别占案件总数的54.7%、11.3%和8.8%。从区域分布看，城乡结合部无照经营最多，郊区次之，城区内相对较少。二是要建立网格化监管责任制度、巡查督查制度。做到“四个明确”，即明确责任人、明确责任范围、明确责任内容、明确工作标准。基层监管人员要定期或不定期对辖区内的市场主体经营活动按规定进行巡查，真正做到有巡、有查、有记、有处、有果，发现问题及时按规定程序处理；县局要对基层所的监管情况进行督查，发现问题及时交办督办。三是要建立健全考核奖惩制度，按期严格考核；根据考核结果，实施奖惩。4、要落实责任制。通过对本责任区内所有市场主体的巡查、登记、建帐，使每个监管人员都能够做到底数清、情况明。各个工作环节环环相扣，所有监管工作记录在案，真正实现监管到位。5、建立健全联动监管制度，实行政府领导，部门联动，各司其职，齐抓共管的工作格局。今年3月，总局与中央综治办联合下发了《关于将查处取缔无照经营纳入社会治安综合治理范畴的意见he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21 》。各级工商部门要按照文件的要求，建立健全联席会议制度，通报查处取缔无照经营工作情况，研究制定工作措施，协调解决重大、突发问题，指导、督促联动监管成员单位查处取缔无证无照经营工作。建立健全信息抄告制度，对属于前置许可情况的要以文件形式抄告相关许可部门；对涉及面广、数量较多、社会影响大、危害严重的无证无照经营情况，及时向政府专题请示汇报，以争取政府的重视和支持。建立健全宣传教育、疏导帮扶制度，宣传相关政策法规、宣传无照经营的危害，教育经营者守法经营自觉办照，引导消费者不去无照经营商店购买商品或接受服务。此外，还要建立信息共享制度、联合执法制度等。工商部门要在综治办的支持下，发挥好组织协调作用，做好联络、服务工作，与各有关部门密切协作，保证联席会议制度常态化、有效性。需要强调一点，将查处取缔无照经营纳入社会治安综合治理目标考评体系，决不是将这项工作推出去，交给综治办和其他部门。查处取缔无照经营，是国务院“三定”方案确定的工商行政管理机关的一项重要职责，是规范市场经济秩序的一项重要工作。将查处取缔无照经营纳入社会治安综合治理目标考评体系后工商部门查处取缔无照经营工作任务不是减轻了，而是更重了。这项新制度使工商部门查处取缔无照经营工作内容更加丰富，对工商部门的工作能力提出了更高的要求，只有不断提高行政执法水平和综合协调能力，才能把这项工作做好。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine21