社会工作专业杂志

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学术论坛社会工作介入社会管理研究——基于北京等地的经验李迎生方舒卫小将王娅郦李文静摘要:党的十八大对加强和创新社会管理做出了新的概括和部署，探讨社会工作在加强和创新社会管理中的角色、功能与机制具有重要的意义。本研究紧密结合当前实际，以对社会工作和社会管理二者内涵及其关系的理论探讨为切入点，以北京市这一国内社会工作事业发展相对比较成熟的地区为主要调查点，将文献研究法、质性研究法相结合深入分析典型个案（某社区居委会和民间机构典型的服务实践），辅之以其它地区相关案例，提炼、概括社会工作介入社会管理的基本路径、成功经验及存在的问题；运用文献资料分析、总结、借鉴国外的相关成功经验与启示；最后，以充分发挥社会工作在加强和创新社会管理中的功能与作用为目标，提出进一步推动我国社会工作事业发展的具体方案和对策建议。关键词：社会工作社会管理北京经验研究一、导论㈠研究背景与意义中国改革开放三十多年来，随着我国工业化、城市化和现代化进程的加快，以及全球化的增速，经济社会已然发生了深刻的变革，进入了社会加速转型的新阶段。在新的历史阶段，由于利益主体的多元化、个体化，大量新的社会问题产生，社会矛盾、冲突频发，甚至出现一些极端事件，对社会管理提出了全新要求。鉴于社会管理在适应新的社会形势、解决新的社会问题、满足新的社会需求、保障人们生存权和发展权等基本权利方面，具有积极而明显的效果，因此，进入新世纪以来，党和政府高度重视加强和创新社会管理。可以说，社会体制，尤其是社会管理体制的改革与创新将与经济、政治、文化体制等改革一道，成为不断推动我国经济社会发展、逐渐实现现代化的主要贡献力量。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2011年2月19日，中共中央专门组织了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛在开班式上发表了《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话，加强和创新社会管理成为当今社会的广泛共识。正如胡锦涛总书记在讲话中所指出的：“加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。”2012年11月，党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”总的来说，加强和创新社会管理是当前和未来一个时期内中国共产党和中国政府的一个工作重心。社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会稳定和谐的专业和职业（李迎生，2010:6）。这是结合中国实际对社会工作的现实理解。专业性的社会工作是20世纪80年代中后期开始引入中国大陆地区的，2006年党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出“建设宏大的社会工作人才队伍”ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛的重大战略部署，当前，我国社会工作事业进入快速发展的新时期。社会工作的目的是协助个人和社会解决问题，并发挥个人和社会的潜能，以增进个人和社会的福利，促进人的发展和社会进步。也就是说，社会工作不仅仅局限于消极地解决问题，而且有积极地预防社会问题发生的功能与作用。社会工作者广泛分布于社会救助、社区服务、就业服务、医疗卫生、婚姻家庭生活服务、扶贫开发、司法矫正和流动人口管理，以及青少年、老人、儿童、妇女等弱势人群的保护与服务等众多社会生活领域。联系当前我国加强和创新社会管理这一新的历史任务，深入研究社会工作介入社会管理的必要性及其路径、机制，对于落实党和政府加强和创新社会管理的重大战略部署，促进社会工作专业服务顺利开展，推动社会工作人才队伍建设进一步深化，对于建立健全社会工作事业更广泛地介入社会生活各领域，从而为社会成员输送更高水平的福祉，保障社会持久稳定、长远发展都具有重大意义。具体来说，本研究具有以下两方面的重要意义。一方面，自20世纪80年代以来，我国的改革开放事业不断前进，中国社会在过去三十多年里经历前所未有的剧变。以经济体制转轨为核心，我国的单位制、就业结构、社会保障等相关领域发生深刻变革。制度变迁反过来也推动了社会结构变化，计划经济体制下的“单位人”逐渐变为市场经济体制下的“社会人”，传统的平均主义下的整体性社会利益格局被打破并逐渐呈现个体化、多样化，传统的社会管理体制机制在新的形势下已远远不能满足社会要求。现代社会工作事业以坚定的专业价值为基础，并积极运用专业方法和技能提供福利服务，是社会管理和公共服务的重要手段。因此，立足社会管理创新发展社会工作事业，对解决社会问题、维护社会稳定、保障和改善民生，以及促进经济社会发展都具有重大意义。另一方面，本研究有助于进一步深化对社会管理的认识，提升我国社会建设和社会管理能力。从观念认识上说，党、政府和社会都必须树立新型社会管理是“刚性管理”与“柔性管理”相结合（郑杭生，2011）这一新观念，围绕如何稳定、优化社会秩序也必须树立新的“稳定观”，即用“秩序思维”弥补“稳定思维”（孙立平，2011），实现社会制度对社会问题、矛盾的容纳力和解决力。社会工作以人为本的基础价值始终以服务强化管理，以互助扬弃斗争，它的发展必将推动社会管理在观念上的变化。从社会管理能力上说，党的十八大报告指出“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”将社会工作事业这一现代制度嵌入社会管理体制机制中，“寓管理于服务、寓服务于管理”，推进社会管理人才队伍专业化，运用科学方法全方位应对社会挑战，解决问题、化解矛盾，无疑将有助于提升我国社会管理综合能力。㈡相关研究述评目前，国内对于社会工作与社会管理关系的研究，主要集中在4个方面：第一，侧重于从理论角度探讨社会工作与社会管理的关系。徐永祥（2007）主要从社会工作的两个层面涵义阐述它们的关系，认为社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段。他认为，诚然，社会工作是一种“助人自助”的科学门类，但更是现代社会制度安排的重要组成部分，作为世界工业化和现代化的产物，社会工作是现代社会解决社会问题、维护社会稳定的科学方法与社会制度，从当今世界的情况来看，包括发达国家、新兴工业化国家在内的大多数国家和地区，都已将社会工作制度纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构。而且，社会工作者均持有专业社会工作理念、方法的、从事社会管理和社会服务的专门人才，因此，社会管理体制的改革与创新呼唤社会工作专业人才的参与。何增科（2007）认为，现代社会一般是把社会工作视为由政府或私人社团所举办的专业服务，它面向一般大众并以协助个人发挥最大潜能为目的，大力发展专业社会工作，有助于预防和解决各种社会问题，有助于提高党的群众工作水平和改进政府公共服务质量，是构建社会主义和谐社会和提高党的执政能力的迫切要求。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛第二，从现实案例中归纳社会工作对社会管理的具体功能与作用。在有关文献中，大部分都是从社会管理的具体内容或相关领域角度，说明社会工作在加强与创新社会管理中的具体功能与作用。在宏观层面，王思斌、阮曾媛琪（2009）突出社会工作对于预防、缓解和化解社会问题、构建和谐社会的功能与作用。李迎生（2011:113-239）基于上海、北京两地的实证研究，论证了社会工作者与志愿者在落实“保民生、保稳定、保增长”工作中的功能与作用。向德平（2008）提出社会工作在构建和谐社会中的主要功能有：维护社会稳定、实现社会公正、解决社会问题、完善社会服务、促进人与社会的发展。在实务领域，柳拯（2009、2010）提出社会工作服务灾区的两大功能：融合功能和发展功能。费梅苹（2008）通过都江堰市“勤俭人家”社会工作服务的经验研究认为，灾后安置社区社会工作有助于推动灾后居民社会能力的重建，提升居民自我管理、自我服务的意识和能力，重新建立居民之间的邻里互助关系。张昱（2010）认为，社会工作是一种促进个体和谐发展的社会技术，它不仅是一种预防、治疗技术，还是一种康复、补救技术。尹保华（2009）尝试将个案、小组和社区等方法应用于处理突发事件的实践中，强调社会工作对于应对突发事件、维护社会稳定的功能和作用。第三，结合我国当前社会现实，分析和讨论社会工作在加强和创新社会管理中发挥功能与作用的体制机制。文军（2008）认为，社会工作的职业化与专业化建设对于更新社会管理理念，创新社会管理方式，促进社会组织发育，拓宽社会服务领域，对于实现社会关系的和谐，维护社会稳定与良性运行具有非常重要的现实意义。社会工作将成为未来中国社会管理体制创新的一支重要变革力量。第四，关于社会工作介入社会管理的具体领域、路径研究。关信平（2010）总结提出社会工作服务农民工的8个领域：基本服务、就业服务、社会保障方面的服务、农民工子女教育服务、维权服务、心理辅导与健康服务、社会交往与社会融入服务、家庭生活和娱乐休闲服务。常宗虎（2003）主要从民政工作实际入手，首先探讨社会管理与民政工作间的关系，其中也突出社会工作以民政工作为渠道介入社会管理的渠道，说明大力发展社会工作事业是近二十年来中国加强社会管理的主要措施之一。现有的研究成果存在以下几方面不足：一是关于社会管理与社会工作关系的探讨不足。从现有的研究成果来看，大多是从笼统抽象的层面，将社会工作与社会管理这两个概念进行一般说明，指出二者关系。其中比较有借鉴意义的是，部分学者从社会工作满足社会需求、解决社会问题、化解社会矛盾的功能角度，论述其对社会管理的作用与意义，从社会工作制度与社会管理体制二者关系抽象两个概念之间的关系。但少有从社会工作和社会管理这两个概念出发，进行操作性定义，全面、系统地论述作为知识体系的社会工作与社会管理的关系。二是关于社会工作在加强和创新社会管理中发挥具体功能和实际作用的路径分析尚待拓展。从文献梳理看，迄今为止，虽然有很多研究是从社会工作的具体实务领域探讨其在社会生活中的功能与作用，但是，仅是从社会工作的角度，探讨实际功能与作用，而且，即使涉及到实际层面，现有对社会工作介入领域的研究仍很不足。实际上，笔者认为，社会工作作为现代社会一项重要的专业化助人的制度设置，其理想的应用领域相当广泛，但由于我国社会工作事业发展较晚，因此，相关针对社会工作在加强与创新社会管理中发挥的具体功能与作用的路径分析尚待拓展。三是关于社会工作在加强和创新社会管理中发挥功能与作用的体制机制与社会环境的研究非常有限。现有涉及社会工作介入社会管理的体制机制仅提及社会工作本身的专业体系和职业制度，并未涉及与社会管理相关的政府社会管理体制机制等方面。同时，现有社会工作介入社会管理、发挥功能与作用的环境分析也非常有限，甚至寥寥无几，仅有的研究只分析社会工作事业发展的社会需要，而没有谈及市场经济、政府治理和社会风险等经济、社会的宏观背景。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛四是相关研究普遍缺乏理论支撑。笔者认为，现有研究社会工作及其与社会管理的关系，探讨前者对后者发挥功能与作用的相关研究，大多缺乏相关的理论视角支持。这种现象比较普遍，主要体现有，从研究的出发点来看，现有的大部分研究并没有依据社会学、政治学、管理学等学科的相关理论，而仅是从社会中出现的某一事件或现象出发，论述比较感性、粗糙；从结论来看，现有的部分研究，尤其是针对社会工作介入实际社会领域的相关研究，往往仅仅是停留在就事论事的实务层面，很少有宏观概括或理论提升。五是相关研究所采用的方法不尽合理。一方面，研究方法单一，有关的研究多数或是以个案研究、或是以文献研究为主，并未很好地综合多种研究方法，结合社会领域的复杂情况，这就容易造成研究结论难有代表性。另一方面，研究路径欠妥当。现有部分研究仅从宏观或理论层面展开，并未展示令人信服的实地研究材料，有的却仅是从数据到结论，并未进行深入分析。㈢研究方案⒈研究思路鉴于上述现有研究取得成果和存在不足，本课题研究的基本思路是：结合当前实际，以对社会工作和社会管理二者关系进行深入探讨为切入点，以北京这一社会工作事业发展比较成熟的地区为主要调查点，选择典型社区综合运用个案访谈和质性研究等方法分别对社会工作者、服务对象和社区居民进行实地访谈，通过全面、深入分析典型案例，辅之以其它地区的相关案例，提炼、概括社会工作介入社会管理的基本路径、成功经验及存在问题；运用文献资料分析，总结、借鉴国外的相关成功经验与启示；最后，以社会工作在加强和创新社会管理中的功能与作用为目标，提出进一步推动我国社会工作事业发展的具体方案和对策建议。⒉理论视角本研究从“社会治理理论”、“风险社会理论”和“福利三角理论”等理论视角来透视社会工作在加强和创新社会管理中的功能和作用。首先，从社会工作本身的性质入手，论证社会工作作为新兴力量介入到社会管理创新过程的必要性和可能性，社会治理理论能够提供诸多的启示与指导。社会治理是20世纪末在全球，特别在发展中国家兴起的一种政治社会思潮，它以治理理念代替统治理念，一改传统的国家权威统治和自上而下的权力运作方式，强调政治国家与公民社会的广泛合作、上下互动，通过合作、协商、确立认同和共同目标、建立伙伴关系来实施对公共事务的管理，维护正常的社会秩序（俞可平，2000:6）。社会治理是一种全新的管理过程和管理方式，它与中国的社会管理理念并行不悖，甚至在某种程度上和某些语境中，社会管理与社会治理二者可互用，治理理论对加强和创新社会管理具有重要指导意义。根据治理理论，现代社会秩序的稳定与维护力量并不仅仅来自于传统的政治权威与权力，也来自于日益壮大的公民社会和第三部门领域，而且，治理的概念已经远远超出统治的内涵，包括管理与服务的双重意蕴。借鉴治理理论，当前中国社会管理创新实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局这一目标就离不开社会工作的参与和介入。这是因为，一方面，社会工作是联系国家、社会组织、社区、家庭和个人的角梁，在国家和公民之间扮演一种中介者的角色，是作为社会各方力量互动过程的社会管理的重要纽带；另一方面，社会工作可以有效整合和动员社会力量参与公共事务的管理和服务，它通过整合各种民间力量协同政府管理公共事务，形成一个巨大的社会参与网络，以社会和公民的自我组织实现社会稳定有序。其次，剖析当前中国社会中存在的各种风险，说明社会工作对于现代社会风险管理的有效性，并进而深入、全面研究社会工作在加强与创新社会管理中应当发挥的功能与作用，风险社会理论可资借鉴。风险社会理论兴起于20世纪80年代，其主要代表人是吉登斯、贝克、哈贝马斯和拉什等学者。风险社会理论预示着当下人们正遭遇或即将遭遇各种没有预期的风险，按照吉登斯的观点，风险的类型大致分为两类，即常规性风险和非常规性风险，前者主要包括自然风险和人为风险，比如自然灾害和战争等；后者主要包括生态风险、制度风险和科技风险等，比如生态恶化、社会矛盾、弱势群体问题、突发公共事件和核辐射等。在一系列风险面前，人类就需要进行有效的风险管理，而社会工作就是现代社会中一种比较有效的风险管理手段。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛当前，中国社会也开始进入一个高风险期：自然灾害频发，社会结构深刻变动、社会矛盾开始激化，各种群体性甚至暴力性突发事件开始增多，制度性风险不同程度存在着。这些风险相互交织，在很多情况下是同时出现、相互增强，从而引发人们的心理恐慌，导致严重后果。这就需要强化社会风险管理机制，采取积极有效的应对措施。世界各国的经验和事实证明，社会工作是一种应对社会风险的有效途径，社会工作倡导“预防胜于救助、发展胜于治疗”的理念，它可以贯穿于各种风险事件的整个过程中，做到事前预防、事中引导和事后安抚。由于社会管理在很大程度上也是针对现代社会中的各类风险进行有效管理，所以，社会工作对于现代社会风险的有效管理直接反映其对社会管理的重要功能和作用。最后，福利三角理论能够给予一系列比较有益的启示，即今后我国社会管理创新、社会工作发展的方向需定位于社会管理与服务主体的多元化、社会化。福利三角理论的提出者伊瓦思借鉴罗斯的多元福利组合理论，将罗斯的福利多元组合中完全不同的社会制度的三方中的任何一方——家庭、市场和国家的贡献，构成一个社会中的福利总体的观点，演绎为家庭、市场（经济）和国家共同组成的社会福利提供的总体，伊瓦思称之为福利三角。福利三角理论展示了国家、市场与家庭三者的互动关系。市场（经济）提供着就业福利；个人努力、家庭保障和社区的互助是非正规福利的核心；国家透过正式的社会福利制度将社会资源进行再分配。在一定的文化、经济、社会和政治背景中，国家提供的社会福利和家庭提供的家庭福利可以分担社会成员在遭遇市场失败时的风险。当前，我国处于社会加速转型期，单位福利趋于隐退，市场经济将使个体面临更多的社会风险。对此，借鉴福利三角理论的视角，需要强化政府的社会管理和公共服务职能；推进社区建设，完善基层管理与服务的组织、网络；健全社会组织，增强服务功能；强调企业的社会责任和对于个体的社会保护；倡导家庭的互助功能和个人的自助功能。这些均是社会管理的主要任务，实现上述目标还必须诉诸社会工作。社会工作是联结国家、社会组织、家庭、志愿者和个人互动的重要力量，它强调通过整合各种正式和非正式、制度化和非制度化的资源来解决个体的问题，同时也强调将人放置于社会环境和系统中，关注人类行为与社会环境的关系。社会工作介入加强和创新社会管理实践过程，可以整合宏观（社会政策、社会制度）、中观（社区、社会组织）和微观（家庭和个人）层面的力量为个体提供全面优质的公共服务。在理想状态下，社会工作以全面、科学的助人服务活动积极参与到社会管理实践中，进而发挥应有的功能与作用。⒊研究方法本项目采用个案（案例）研究、文献研究、比较研究等相结合的综合研究方法。其中以个案（案例）研究为主。个案（案例）研究。从社会工作发育比较成熟的北京选取一个有代表性的社区，对社区内的社会工作者①和服务对象、社区居民进行专门的访谈。另外，针对国内各地社会工作发展的不同模式进行案例研究；对北京市社会工作者渗透、参与社会管理与服务工作的模式进行深描；对社会工作者介入救灾和恢复重建中的工作模式进行概括，等等。比较研究。国际上社会工作介入社会管理，一些国家和地区积累了许多的经验与教训。总结、借鉴发达国家和地区包括部分发展中国家在运用社会工作以加强和创新社会管理方面的实践，具有重要意义。本研究主要选取英国、美国、瑞典、新加坡、我国香港等国家和地区的经验加以总结，以资参考。文献研究。在本项研究中，课题组主要将收集以下几类文献：社会管理内涵、社会工作功能与作用等国内外相关研究成果；风险社会、社会治理、社会行政、非营利组织、公共服务、福利多元等理论的相关文献和研究成果；有关社会工作开展服务的工作记录；其他相关历史档案、统计资料、文史资料等历史文件。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛⒈研究实施本项目整个研究过程分为3个阶段。第一阶段，准备阶段。从2011年5月至7月初，课题组集中查阅了大量文献，主要有社会管理、社会工作及相关社会形势三大类，主要涉及当前学术界对社会工作、社会管理的理论探讨与认识，我国社会管理和社会工作的历史、现状与问题，国际上社会工作参与社会管理的历史、经验与案例，以及中国当下社会管理创新和社会工作事业发展的有利与不利条件，等等。通过梳理文献，进一步厘清社会工作介入社会管理的可能性、必要性和合理性。①关于本研究对社会工作者的界定。根据人事部、民政部2006年7月20日联合颁布的《社会工作者职业水平暂行规定》的规定，社会工作者特指专业社会工作者，是指拥有职业资格、具备专业教育背景，在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫正等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师。考虑到我国社会工作职业资格认证实施才几年，拥有职业资格的人员在实际社会工作者队伍中比例较少，如果仅仅把研究对象限定在这一部分，则不免脱离我国实际。因此，课题组认为，本研究涉及的“社会工作者”，除了那些符合《规定》设置标准的人员外，还应包括那些暂时没有取得职业资格，甚至没有专业教育背景，但是长期在社会福利、社会救助等领域实际从事相关专业服务以及与社会工作的政策制定、实施有密切关系、熟悉社会工作的人员，如民政系统的工作人员、各福利组织和机构的从业人员、街道办事处或社区党委、居委会、服务站（中心）的相关工作人员以及民间社会工作组织的创建者及工作人员等。（此处对“社会工作者”的界定主要参考了李迎生在2009年主持的民政部委托项目“社会工作者与志愿者在落实‘保增长、保民生、保稳定’工作中的功能与作用研究”研究报告中的说法。参见民政部社会工作司编《社会工作与志愿服务关系研究》，中国社会出版社，2010年版，第121页）第二阶段，实地调查与访谈阶段。主要以北京为调查和访谈地。这是因为，其一，课题组身处北京具有地理优势，对实地情况较为熟悉，方便开展调研；其二，课题组于2009年在北京、上海等地曾开展大规模调研，部分收集的资料至今仍有效，可延揽使用；其三，北京市是中国社会管理与社会工作改革、发展较为前沿的阵地之一，具有代表性；其四，课题组经过与多家社会工作服务机构和社区（居委会或服务站）进行联系，最后将实地调研点选在北京市东城区南锣鼓巷社区。从2011年7月下旬至9月初，课题组进行实地走访、机构调查和人员访谈。期间，共走访包括社区党委、居委会、服务站及社会工作服务机构在内的社区组织、机构和商铺等十余家，特别是以个案形式对居委会、服务站和社工机构进行深入了解，获得大量详实资料，全面掌握它们日常工作、服务的机制、流程和内容等。同时，采取一对一形式完成14人次的直接访谈，收集访谈材料14份。其中有社会工作者5人，包括社区党委副书记、社区居委会工作人员、服务站副站长及社工机构创办人和专职社工等，而社会工作者服务对象为4人，另有社区居民5人。第三阶段，整理资料和撰写报告阶段。经过集中调研和资料搜集，课题组从9月下旬开始转入资料整理、分析及研究报告的框架搭建与写作阶段。一、社会工作与社会管理的关系㈠社会管理的内涵笔者认为，如欲对“社会管理”这一概念进行科学界定，必须从三方面着手，即：正确认识“社会”的本质特征；了解“管理”一词的涵义；明确中国社会当下对“社会管理”的最新阐释。在西方社会学理论传统里，不同学派对“社会”的解释不尽相同，“唯实论”认为社会不仅仅是个人的集合，也是一个客观存在的实体；“唯名论”认为社会是空名而非实体，真实存在的只有个人。马克思主义认为，社会在本质上是生产关系的总和，它是以共同的物质生产为基础而相互联系的人们的有机总体。这一科学界定说明，社会是由个人组成但不限于个体层面，它是由个人、组织等主体以及主体间相互关系构成的各类系统互动构成的有机整体。大致说来，社会管理就是对个人、组织等主体的行为、相互关系，以及由此衍生的社会结构、制度、规范，乃至整个社会系统及其运行过程的管理活动。厘清了“社会”ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛的本质实际上也就厘清了社会管理的对象范围。“管理”，一般来说，是指在社会生活中，人和组织依据所拥有的权利，通过一系列职能活动，对人力、物力、财力，以及其他资源进行协调或处理，以达到预期目标的活动过程（王新宏，2007：5）。从“管理”到“社会管理”是概念的具体化，其启示是，社会管理也是一种实践活动，其主体是个人和组织（包括政府在内），并具有既定的资源和目标。正如管理学大师彼得·德鲁克（1987）所说，归根到底，管理是一种实践，其本质不在于“知”而在于“行”，其验证不在于逻辑，而在于成果；其惟一权威就是成就。相应地，进一步讨论社会管理的内涵必须在特定社会背景下结合具体的任务与目标才可能实现。众所周知，改革开放三十多年来，中国经济改革取得举世瞩目的成就，2010年我国经济总量已跻身全球第二。然而，经济体制改革也产生了一系列社会后果，社会变迁和社会流动前所未有，产生的社会问题与矛盾也前所未有，所以，实时地开启社会体制的改革，加强和创新社会管理是中国政府在社会转型加速期应对国情、社情、民情新变化和新情况的一项积极政策行为，是当前乃至今后一个时期改革事业的主要工作任务之一。党的十六届六中全会就曾指出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，从社会管理的角度来看，我国今后必须创新体制、整合资源，提高水平，进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，同时将社会管理与社会服务有机结合起来，实现在服务中实施管理，在管理中体现服务。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，明确指出社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。治理理论也为界定社会管理提供了有益启示。治理（governance）一词源于拉丁文，原意是控制、引导和操作，基本上与统治一词互用。但20世纪90年代，西方学者赋予它新的含义。治理理论的主要倡导者罗西瑙将治理定义为一系列活动领域的管理机制（俞可平，2000：2）。到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出5种主要观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在设计集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威（格里•斯托克，1999）。由此，不少学者经常将治理与社会管理交叉使用，究其原因是，作为规范、协调与引导社会关系、社会行为和社会结构以维护社会秩序的活动，社会管理可算作现代社会一种普遍的治理模式。同时，社会管理又具有两个层面内容：社会的自我管理，加强社会建设、创新社会管理体制需提升社会自我组织与自我治理的能力；公共权力机构对有关社会事务进行规范和制约，即政府对社会的管理。而原本狭义的社会管理单指后一层面内容（何增科，2010：2）。然而，现代社会管理是一个全面而综合的工程，主要以政府干预与协调为主导、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与为关键的一系列互动过程。因此，本研究主要围绕社会管理的广义内涵展开研究。基于上述探讨，笔者认为，社会管理是指国家、政府和社会力量运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，它以整合社会、服务公众、协调利益、管理风险和社会自组织等为主要内容，实现协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定和提高社会生活质量等目标。显然，这一定义是从广义来理解社会管理的，它将理论探讨与现实情况相结合，说明其主体既有政府也有社会力量（社会组织、社会公众），也指出其既包括管理也包括服务。社会秩序的维持与优化化解社会矛盾ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛本研究将依据上述社会管理的定义，从其五方面内容即社会整合、公共服务、利益协调、风险管理和社会自组织展开研究。参见图1。社会管理协调社会关系社会整合应对社会风险公共服务作用内容规范社会行为利益协调图一：社会管理的定义图示目的提升公众福祉解决社会问题促进社会工作社会自组织风险管理㈠社会工作与社会管理的关系归结起来，社会工作是以现实社会中实际发生困难的人，以及由个人所组成的组织和社区等生产和生活单位为工作对象，采取科学的、专业的手法，帮助案主走出困境，实现助人自助。社会工作始终坚持的价值就是，每一个人都应享有社会福利，都应该受到社会的公正对待。从社会工作发挥作用的四大途径就可看出其介入社会管理的必要性，即面向社会成员提供社会服务，积极倡导并组织旨在影响人、改变人的各类集体活动，协调和配置社会既有福利（资源与机会），以及为社会弱者呼吁更具保护性和倾斜性的社会政策。可见，社会工作实施的四大路径与社会管理高度契合，而它们也为社会工作介入社会管理提供了先天的有利条件。社会工作的三大优势决定了其介入社会管理的可能性，即专业价值优势，科学知识优势和实践行动优势。其一，社会工作以利他主义、助人自助和社会关怀等价值理念，强调每个社会成员人格的平等，具有同等受照顾、实现发展的权利与机会，这些价值理念尤其对救助和保护社会弱者意义深远。其二，现代社会工作即专业社会工作产生于20世纪初，经历近一个世纪的发展，已逐渐成为一门科学、一门应用性社会科学学科。社会工作业已形成三大直接方法（个案、团体和社区），并充分运用社会学、心理学、政治学、伦理学等学科的多种知识使社会服务工作更具效率，作用显著。其三，社会工作的行动取向是其最具优势所在。面对现代社会的各类问题，比如犯罪问题、养老问题和贫困问题等，社会工作组织专业框架内的社会工作者始终扎根在社会基层，面向社会公众，积极争取各类资源开展助人服务的行动，并力图在行动中改变人的处境，促进个体乃至社会状况的改善。归纳起来，社会工作作为现代社会一项重要的制度化助人服务事业，不仅由于其实施的四大路径而有必要参与社会管理的过程，而且因其自身的三大优势而有能力为现代社会管理的改革与创新做出贡献。然而，阐述社会工作介入社会管理的必要性和可能性只能解决为什么的问题，而解决社会工作如何介入、如何参与社会管理的问题才是本研究的中心任务。而这就须更进一步，全面理解社会工作与社会管理这两个概念之间的关系。一方面，从体制机制角度来说，社会工作是社会管理的主要内容之一，这是因为，其一，社会工作与社会管理的目标是一致的；其二，社会工作的应用范围属于社会管理领域，社会工作体制是社会管理体制的一部分（见图2）。①另一方面，社会工作对社会管理还有更积极的作用，它是加强和创新社会管理的重要推手。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛在现代社会，社会工作者针对不同社会群体广泛分布于社会福利、社会救助的服务与管理等社会生活领域，而这些领域也均是社会管理的主要实施领域（当然，社会管理的领域远比社会工作领域广）。而且，从本质上说，社会工作就是为社会中有需要的人士提供福利的一种事业，通过输送和配置福利资源，实现社会成员生产和生活秩序的平稳正常，并以服务的方式实现管理各类社会群体的实际作用，因此，社会工作与社会管理一样都具有管理和服务社会的双重目标，而管理与服务目标背后都指向社会福利这一最终方向。社会应急体系社会政策体系社会保障体系社会治安体系利益协调体系社会管理体制社会工作体系权益保护体系社会服务体系社区管理体系社团管理体系图2：社会工作体制与社会管理体制关系①此处所列社会管理体制的外延参考了何增科的观点，参见何增科《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年。课题组认为某些体制类型的划分是否科学还有待商榷，此处仅以直观形式说明社会工作体制与社会管理体制的关系。那么，如何反映并实现二者目标和任务上的契合将是贯穿本研究始终的命题，对此作出回答就必须明确一点，即社会工作是加强和创新社会管理的重要推手。从图3中可以看出笔者在此的基本思路。社会工作在社会服务、活动倡导、资源协调和政策倡导等四大实践路径下开展多项具体活动，均产生诸多有益于社会的积极影响，而正是这些具体活动及其意义打通了社会工作与社会管理两者关系的关键所在。本研究将着重从社会管理的社会整合、公共服务、利益协调、风险管理和社会自组织等五个内容逐一说明社会工作的独特作为。宏观权力系统对社会的管理社会整合救助弱势群体，实现社会保护政策倡导社会管理公共服务服务社会公众，提升社会福利资源协调社会工作利益协调协调资源分配，促进社会分工社会子系统的自我管理活动倡导风险管理处理突发事件，应对社会风险社会服务ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9 学术论坛社会自组织促进公民参与，创新治理模式微观（三）社会工作是加强和创新社会管理的重要推手社会工作既是属于社会管理范畴的重要概念，反过来对社会管理体制机制的改革与创新产生更突出的作用，可以说，社会工作是我国当前加强和创新社会管理的重要推手。本研究认为，社会工作对个人、家庭、群体和社区存在的问题坚持积极有为的态度，从社会服务、活动倡导、资源协调和政策倡导等四个层面开展具体工作均产生有益于个人、群体和社会的效果。如救助弱势群体实现社会保护，提供民生服务提升公众福祉，协调资源配置促进社会公正，处理突发事件预防和应对风险，倡导公众参与增强社会自组织程度，这些效果均能够从各自角度对社会秩序产生积极影响，能起到促进社会管理创新的独特功能与作用。正因为社会工作对社会管理的巨大促进作用，使得社会工作事业的发展也成为推进我国社会管理体制创新的重要动力。所以说，隶属于社会管理范畴的社会工作制度的不断发展与完善，是加强和创新社会管理体制机制本身无法回避的一个相关性命题。随着我国走上工业化和现代化道路，许多社会问题凸现出来。其中有些问题（如贫困）是原来就有但没有解决好的，有些则是在社会转型中新出现的，如失业、养老、社会失序、社会成员焦虑等等。然而，在传统计划经济模式下政府统包统揽式社会管理越来越不适应新形势的背景下，社会分化出新的部门或职业（比如社会工作）以专门解决这些问题就是必要的，如此社会分工有利于社会问题的解决，有利于社会在新的情况下实现整合。比如，城市中的失业、老人社会保障和照顾、进城农民的服务、精神卫生服务、对残疾人及其他弱势人群的服务，以及对药物依赖者的治疗与服务，都需要专业社会工作者。经过多年的推动与发展，当前我国社会工作事业发展迅猛，比较合理的专业人才培养和使用制度已初步成型，业已成为社会管理领域一支重要力量。然而，由于当前我国社会工作事业发展仍然存在诸多问题，比如，社会工作者队伍“两张皮”现象，在人员构成、素质、管理、教育培训、激励保障等方面还很欠缺，制约了其在加强和创新社会管理中功能与作用的发挥。社会工作若想对加强和创新社会管理真正发挥应有的作用，必须实现自身的发展以及扫清相关体制机制的阻碍。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember9