国家 减灾委 专家委员 专家、南京大学 公共管理 学院教授 童星 应急失灵 与 防灾减灾

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1、“应急失灵”与防灾减灾童星1陶鹏2（1.南京大学政府管理学院，江苏南京，210093；2.美国特拉华大学灾害研究中心，美国特拉华州）自2003年“SARS”事件之后，以“一案三制”为基础的应急管理体系逐步建立，使得我国应急管理有了量的扩展和质的提升，对于自然灾害的管理也被纳入应急管理的体系。以应急管理的方式来治理自然灾害，其长处是加强了统一领导和综合协调，信息的报送和沟通渠道更加顺畅，灾害发生后的救援和处置也更为有力。但这种管理策略过于强调“应急响应”却忽视了风险管理，反映在灾害管理领域，便是防灾减灾工作的削弱，以及对于一种特殊灾害——旱灾的治理失

2、灵。提纲一、自然灾害管理中的“应急失灵”及其产生原因二、以矫正“应急失灵”为推进应急管理体系升级的切入口三、借鉴国外经验，推进防灾减灾一、自然灾害管理中的“应急失灵”及其产生原因相比其他自然灾害（地震、台风、洪水、泥石流等），旱灾具有自身的特殊性，主要体现在：其一，旱灾持续时间长。其二，旱灾的生成缓慢且其影响不易察觉。其三，旱灾造成影响的非结构性与空间广泛性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地区遭受灭顶之灾，各类人员都难以幸免，而旱灾影响的地区一般较为广泛，生活在灾区的强势人群往往远走高飞，免遭伤害，而无处可去、只能坐等受灾的都是底层社会的人群，

3、特别是农民。因而旱灾是典型的弱势群体之灾。其四，定义旱灾的复杂性。1）旱灾治理中的应急失灵旱灾是一种特殊的灾害形式，其生成缓慢且影响不易察觉的特性决定着对于它的管理是复杂的。以应对“突发”事件的手段来面对地震、泥石流、台风等这些短时间内爆发的灾害会凸显这种应急手段的优越性，而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”。2）防灾减灾中的应急失灵这种“应急失灵”现象不仅存在于旱灾应对中，而且广泛存在于防灾减灾领域。综合减灾是由联合国发起的。2009年，联合国秘书长潘基文指出：“尽管我们无法阻止自然现象如地震和热带风暴的发生，但我们可以尽量限制它们所造成的负面

4、影响。先发制人的减灾措施正是其关键。灾害事件发生后的反应机制无论多么有效，都永远是不够的。”前任联合国秘书长安南也曾说：“灾前预防比灾后救援更经济、也更人道”。其实，新中国成立后即确立了“防救结合，以防为主”的防灾救灾原则，但自2003年“SARS”事件以来，大家都强调“救”、忽视“防”；各级“应急管理培训中心”培养出的干部，往往只会“救”、不会“防”。灾害管理中“应急失灵”的原因1、对于风险概念的认识不充分，认为管理风险是“不可能的”2、风险的社会建构可能形成风险扭曲，进而造成政策失灵3、自然灾害风险管理中的基层部门能力缺乏与政府间关系协调困境4

5、、减灾政策难以执行的地方政治意愿与经济因素1、对于风险概念的认识不充分，认为管理风险是“不可能的”起初人类把灾难看成是“上帝的行动”、超自然的力量，所以认为灾害是不可管理的。在学术研究上，对“风险”一词的理解是多学科的，对灾害风险主要是从科技（地理学、工程学等）角度来理解，这种理解基于灾害的风险量化；尽管社会学对风险的阐释力很强，但如果没有与政治学、行政学的结合以形成“政治-社会”交叉视角，就很难有风险管理的政策产出。通过引入社会脆弱性（socialvulnerability）的概念，风险的内涵就更具有管理的意义和可能。脆弱性一般意义上是指容易受到

6、损伤，灾害中的社会脆弱性是指个人、群体的特征以及它们所在的社会系统影响其抵御灾害风险、应对灾害以及灾后恢复的能力。这种将微观与宏观视角相结合，将自上而下的影响力与个体或群体本身的资源可得性相结合，充分考虑社会背景（社会、经济、政治、文化）因素的定义是具有解释力和实践意义的，它使风险的可管理性增强。依据这种范式，风险是危险源（hazards）与社会脆弱性相互作用后的危险暴露程度表征，用公式表示为：风险（risk）=危险源（hazards）×社会脆弱性（socialvulnerability危险源社会脆弱性风险触发事件危机风险管理（触发事件）危机管理在

7、上图中，核心逻辑即风险是危险源与社会脆弱性相互作用的结果，它是暴露于危险的水平程度；风险是危机的根源，触发事件是实现风险向危机转化的条件，但并不是一出现触发事件就会有危机，在面对相同危险源时，社会脆弱性低的地区就不一定能造成危机，而社会脆弱性高的地区则可能出现危机，如同样强度的地震发生在日本与海地会出现不同的情形。同风险与危机相对应的，是风险管理与危机管理（其中包括触发事件管理）的概念，它们分别与风险、危机、触发事件对应，并且同隶属于灾害管理，成为灾害管理的不同阶段；其中，风险管理的主要目标是降低地区的社会脆弱性，也即风险消减（riskreduct

8、ion）或减灾（mitigation）。因此，风险的可管理性就体现在了风险管理对于社会脆弱性的干预上。由于旱灾的特殊性，在