房屋征收补偿协议的性质与救济

《房屋征收补偿协议的性质与救济》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

1、房屋征收补偿协议的性质与救济　　摘要：因《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定不明确，导致实践中对补偿协议的性质和救济的认识不同，进而产生了救济上的混乱和困境。究其本质，补偿协议作为一种新型行政合同，属于行政法律关系的范畴，但又具有一定的民事合同形式特征。本文认为，从该条例的立法本意、诉讼便利以及控制行政权、保障公民权的行政法法理出发，应通过行政诉讼渠道解决相关争议，而目前之问题在于需要行政诉讼法的修改。　　关键词：房屋征收；补偿条例；行政合同；行政诉讼　　中图分类号：D922.36文献标识码：A文章编号：1007-8207（2013）11-0082-06　　收稿日期：2013-

2、05-10　　作者简介：龙凤钊（1981—），男，湖南花垣人，中国政法大学宪法与行政法学专业博士研究生，研究方向为行政法、行政诉讼法。　　2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）公布并实施。该条例亮点之一是第25条规定房屋征收部门与被征收人依规定“订立补偿协议”。与1991年及2001年的《拆迁条例》相比，变化在于房屋征收（拆迁）补偿协议的主体不同。前两部拆迁条例的协议双方是拆迁人与被拆迁人，而本条例是房屋征收部门与被征收人。据此，由民事主体之间的协议变成行政主体与民事主体之间的协议。这就引发了学术界对新条例关于“房屋征收补偿协议”的性质及其司法救济渠

3、道的争议。　　一、问题的提出　　由于对房屋征收补偿协议性质有不同的认识，加上现行行政制度的制约，学术界有不同的看法，实务界（包括法院和政府）对协议引起的争议也存在不同的处理方法。　　（一）房屋征收补偿协议性质的不同看法　　房屋征收补偿协议的性质，学术界大致有三种不同的观点：第一种认为该类协议属于民事合同，为“民事说”；第二种认为属于行政合同，为“行政说”；第三种认为基本性质属于行政合同，但也具有民事合同的一般属性，可谓“折中说”。　　“民事说”强调协议的法律形式。认为：一是协议订立是基于自愿、平等，符合意思自治的民事法原则；二是协议处分对象是作为财产权的房屋，属民事法的内容。主张补偿

4、协议为民事合同的主要代表为民法学者，他们甚至否定了行政合同的存在。因此，关系补偿协议的诉讼也是通过民事诉讼的渠道来解决。　　“行政说”强调协议的法律实质。认为：一是协议的主体一方为行政主体，由此构成的是行政法律关系；二是协议目的是为实现公共利益，补偿款由国库支出，由此具有公法属性。北京大学法学院王锡锌教授认为：“补偿协议由先前的民事合同变为现在的行政合同”，[1]（p171）“从主体、内容等方面分析，新的《条例》所规定的征收补偿协议应属于行政契约。”[2]（p173）但关于补偿协议的司法救济，王锡锌教授并不认为都要通过行政诉讼。“如果是房屋征收部门不履行补偿协议所确定的义务，或者履行

5、的义务与补偿协议确定的不一致……那么被征收人由此向法院提起的诉讼，就是行政诉讼。反之，如果是被征收人未履行补偿协议所确定的履约之诉，就是民事诉讼。”[3]（p172-173）　　“折中说”认为，一方面补偿协议属于行政合同，具有行政法律关系；另一方面也具有一般民事合同的特征，可以适用民事合同法律关系进行调整。中国政法大学薛刚凌教授认为：“在征收补偿协议中，一方是作为行政主体的政府，一方是作为被征收人的单位和个人，两者之间自然形成一种行政法律关系。我们赞成后一种观点。补偿协议的公共目的性，补偿主体的国家机关属性以及补偿款从公共财政中支付，都决定了补偿协议的公共属性。当然，补偿协议又具有民

6、事合同的一般属性，要在平等协商的基础上达成。”[4]（p178-179）“虽然补偿协议具有明显的行政合同的性质，但在行政合同法和行政合同诉讼制度尚不完备的情况下，可考虑参照《合同法》和民事合同诉讼的有关制度进行。”[5]（p183）　　（二）房屋征收补偿协议争议的救济路径问题　　《条例》第25条第2款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”但就此提起民事诉讼还是行政诉讼，法律并无规定。而协议的争议无非三个方面：协议是否成立和有效；协议内容是否有争议；协议的履行。诉讼的方向有两个可能：被征收人作为原告，或者房屋征收部门作为原告。理论

7、上关于房屋征收补偿协议争议的诉讼有下表中的六种情况：　　[诉讼原告＼&诉讼标的＼&被征收人＼&协议的成立和有效＼&协议的内容＼&协议的履行＼&房屋征收部门＼&协议的成立和有效＼&协议的内容＼&协议的履行＼&]　　房屋征收补偿协议的争议类型　　第一类，被征收人作为原告提起的诉讼，无论是民事诉讼还是行政诉讼都没有问题。第二类，房屋征收部门基于现实原因和信赖保护原则，一般不会提起协议的成立和有效、协议的内容的诉讼，但会就被征收人不履行又不诉讼而提起协议履行的诉讼