我国ppp立法存在的问题及对策

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1、我国PPP立法存在的问题及对策　　摘要PPP模式在我国的发展一方面有利于推进城市基础建设，另一方面可以有效利用社会资本，将资本投入基础设施的建设。但在PPP的发展中遇到诸多问题：PPP模式立法缺乏，政府职能界定不清，现行法规层次低等。因此，本文认为应制定符合我国国情的法律法规，使我国PPP模式的相关法规越来越完备关键词PPP法律问题政府职能作者简介：明珠，天津工业大学人文与法学院2015级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法学中图分类号：D920.0文献标识码：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.331随着我国

2、市场经济的不断发展，民间经济规模在大幅提升。同时随着公共服务和基础建设投资的多样化发展，PPP模式日益普遍出现在我们身边。在这样的背景下，法律法规也正“迎头赶上”。PPP，即公共部门（public）与私营机构（private）形成良好的合作伙伴关系（partnership）的一种公共基础设施建设模式。有“公私合作，互惠双赢”的特点。完善PPP模式的法律法规是PPP模式顺利进行的保障一、我国PPP模式立法现状目前我国关于PPP的立法散见于各个部委的部门规章和地方政府文件，以下是我国为规制PPP所颁布的一些规章：总体政策文件有2004年2月24日《市政公用事

3、业特许经营管理办法》（建设部令第126号）明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。2004年5月1建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）进一步说明竞标者条件，主管部门如何选择投资者，特许经营协议包括的内容等。2012年6月8日住房和城乡建设部《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城〔2012〕89号）城建部进一步鼓励引导民间资本参与市政公用事业。2015年7月2日国家发改委颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2015〕1508号）关于切实做好PPP模式

4、，贯彻实施工作的通知。2015年12月18日财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）为PPP模式更好的运行财政部开发建设了政府与社会资本合作综合信息平台，促进PPP模式市场科学、规范和可持续发展此外，地方政府出台的关于PPP的文件有2015年11月12日海南省制定《关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，此意见积极推广政府和社会资本合作模式，严格落实国家制定的基本原则，制定切实可行的工作目标。甘肃省人民政府2016年2月28日制定《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的

5、实施意见的通知》规定了适用范围，职责分工，工作流程，保障措施等内容。2016年3月3日浙江省财政厅浙江省发展和改革委员会和中国人民银行杭州中心支行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》。2016年4月7日北京市财政局颁布的《推广政府和社会资本合作（PPP）模式奖补资金管理办法》市财政局通过以奖代补方式支持市区有关部门推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，推动市、区PPP项目签约落地，加快实施，规范运作我国为PPP模式的发展从国家层面、地方层面出台了数十个规章。由于PPP模式参与主体多、法律关系复杂、已出台的规章制度层次低、操

6、作性差不能妥善解决PPP模式的问题。因此完善PPP模式的法律法规是迫在眉睫的二、我国PPP模式法律问题（一）专门的PPP立法缺位目前我国PPP专门法缺位，各部委出台的规范性文件之间缺乏协调统一，甚至同一部门出台的文件有时也有前后矛盾的情况。各部委颁布的规范性文件标准不一，这直接导致了地方政府在推广PPP模式时出现诸多版本，让投资者无所适从。且各地已有的PPP项目模式多样，有些政策在出台前缺乏实地调研和系统论证。目前缺乏专门的PPP法，对PPP立法的原则、适用范围、社会资本的投资回报、风险控制等内容无法明确，导致法律关系错配、操作性差等，缺乏针对性和具体性

7、等现象。这影响PPP项目的长远良性发展。仅仅依靠效力比较低的通知、意见、规范性文件不足以建立一个能够让PPP运行有良好预期的制度环境。尽管有了一系列的政策和文件，但这些都只是部门层级的规范性文件，作为法律层级的PPP规定仍然缺位（二）政府职能出现冲突PPP合同中政府即是合同主体的一方也是监管者。政府作为合同主体的一方需履行合同义务，应尊重社会资本权利。政府与合同订立对方是平等的地位，显示的是民商事合同的平等性质。但作为监管者，政府是公权力的一方，对整个PPP的运行进行监督管理，以社会公众利益为重心衡量项目运营的情况，对社会资本的运作进行监督，凸显行政主体

8、的公权力色彩。法律对政府的双重身份出现冲突，导致出现政府的不当管理或不符合合同规