“谁来调解食品安全问题纠纷”分析之一：法无授权不可为

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1、“谁来调解食品安全问题纠纷”分析之一：法无授权不可为消费者投诉食品生产经营者的食品或行为违反了食品安全法，提出赔偿诉求并要求行政部门进行调解（以下简称“食品安全纠纷调解”），这个“调解”职责究竟应当由谁承担？食药部门或者“三合一”的市场监管部门究竟有没有这个职责？究竟应不应当有这个职责？在当今的行政监管乃至司法审判中，这个原本不成问题的问题已经成为了一个不容忽视的问题了。首先让我们来看看支持者对行政执法部门调解食品安全纠纷的依据和理由。持赞同者的观点与依据大致如下：一、是消费者权益保护法（以下简称“消法”）赋予的法定职责。具体而言，包

2、括以下规定。第三十二条第一款：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”第三十九条第一款：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：(一)与经营者协商和解；(二)请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；(三)向有关行政部门投诉；(四)根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；(五)向人民法院提起诉讼。”除了上述条款以外，还有人以“世人皆醉我独醒”的姿势提出，说第五十六条也是食品安全纠纷调解的依据之一，或者说，是调解的一方如果

3、不配合、行政执法部门可以“强令”其配合并使调解成功举办的依据之一。具体条款内容如下。第五十六条：“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：……(八)对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失

4、的要求，故意拖延或者无理拒绝的。”二、是《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）的相关规定。具体内容如下：“二、加快推进地方食品药品监督管理体制改革（一）整合监管职能和机构。为了减少监管环节，保证上下协调联动，防范系统性食品药品安全风险，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政

5、府食品安全委员会的具体工作。”依据这一规定。很多人认为：此文件表明：此次改革已经将“食品”划归食药监部门了，所以，举凡涉及食品的问题都应当由食药监部门负责，那么当然关于“食品”的调解也不能例外了。三、是国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）文件的要求。具体内容如下：……“八、依法化解社会矛盾纠纷23.健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。

6、完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施人民调解法，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。”对上述依据和观点我们逐一进行分析。【对消法“调解”赋权的分析】首先，在消法所有调解职责赋权的条款中，并没有明确关于行政执法部门的职责规定。只有对消费者协会进行了“调解”的赋

7、权。包括第三十七条第一款第五项：“消费者协会履行下列公益性职责：受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；”和第三十九条第一款第二项：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：……(二)请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；”除此之外，再没有对其它行政部门的“调解”赋权。当然更没有对食品安全问题进行调解的法律授权。其次，消法对行政部门与食品安全职责相关的赋权，包括以下内容，一是在法定职责内采取措施保护消费者权益（第三十二条）；二是抽验职责和责令停止销售、警示等一系列措施（第三十三条）；三是惩处违法犯罪行为

8、（第三十四条）；四是有消费争议的，应当接受相关投诉、处理并予以告知（第三十九、四十六条）；等。从法律的规定内容分析，以上法定职责均看不出有行政执法部门应当负责调解的意思表示。第三十二条规定的“保护”职责是以“采取措施”为