新型生态补偿机制构建思考

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1、新型生态补偿机制构建思考摘要：“单中心”的政府补偿这一现行生态补偿机制存在缺少横向转移支付、缺乏稳定性和补偿标准偏低等问题。生态补偿机制的实现形式包括政府机制、市场机制和自主机制。多中心主体和相应机制可以对“单中心”的政府补偿机制的缺陷进行修复，成为中国构建新型生态补偿机制的一种理性选择。关键词：生态补偿机制；多中心；横向转移中图分类号：F062.2　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2011)03－0012－039改革开放以来，中国经济高速持续增长，生态环境问题日益突出，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。2003年，党中央提出了科

2、学发展观，强调经济社会的全面、协调和可持续发展，对生态环境问题更加重视。在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，中央明确将生态补偿政策作为西部大开发的一项重要政策内容；10月举行的党的十七届五中全会审议通过的关于国民经济和社会发展的“十二五”规划建议，也强调进一步加快建立生态补偿机制；国务院审议通过的《全国主体功能区规划》，又为建立生态补偿机制确立了空间布局框架。在这一宏观大背景下，构建和选择一个什么样的生态补偿机制，不仅关乎到能否找到解决严峻生态环境问题的有效手段，而且也关系到经济发展方式能否顺利转变、生态文明建设以及和谐社会构建。一、现行生态补

3、偿机制及其问题长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。(一)纵向补偿为主，缺少横向转移目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。(二)补偿

4、方式以项目工程为主，缺乏稳定性9目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5～8年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来

5、较大的变数和风险。(三)补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。二、多中心视角下生态补偿机制的要素分析以“单中心”政府为主体的生态补偿机制所存在的问题在很大程度上忽视了市场机制和社会民众为主体的自主机制导致的，市场和社会民众是参与生态补偿的重要补充，构建多中心的生态补偿机制可以对政府“单中心”的生态补偿机制的缺陷进行修复。(一)多元的

6、补偿主体生态补偿主体是生态补偿行为的参与者和实施者。在组织形式上，除了强调政府责任外，更要根据生态补偿利益相关者，打破传统的“单中心”政府主体模式，使补偿主体既有官方的政府组织，也有非官方的私营部门和民间组织，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式。9(二)多维的权力向度生态补偿中的权力向度在生态补偿行为中发挥着穿针引线的作用。在多元补偿主体作用下，生态补偿应打破自上而下的权力向度，依靠彼此间合作和交叉的、多维的、分散的、上下互动的权力向度，通过合作、协调、谈判、契约、伙伴合作等确定集体行动目标方式，实施生态补偿行为。这种多维的权力向度

7、的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的相互合作。(三)多中心的治理机制多元的补偿主体和多维的权力向度共同构成了多中心的治理机制。埃莉诺・奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论把多中心秩序与社群利益关联起来，在政府机制与市场机制之外进一步拓展了自主治理机制，为公共事务治理的实践提供了处理问题的新思路。因此面对不同类型的生态补偿问题，可以选择用政府机制、市场机制和自主机制的多中心的治理机制共同治理。三、多中心视角下的生态补偿机制的实现形式9改革开放三十多年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善、市场化改革不断深化，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政

8、府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，针对生态环境的具体属性相关利益主体