督促起诉制度研究定稿

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1、民事督促起诉制度研究贺伟龙*贺伟龙，中卫市人民检察院【内容摘要】由于法制不完善、体制不健全、市场行为规范不严以及国家权利主体缺位等多方原因，国家参与市场活动过程中伴随着大量的失范现象，国有资产流失、生态环境污染、社会弱势群体权益遭受损害的事件屡屡发生，以及国有企业改制过程中，由于监管者的失职和权利主体的缺位，致使企业合法债权得不到及时主张，大量国有资产得不到有效司法保护,影响了国家和社会公共利益。检察机关民事督促起诉的开展，正是检察机关依法履行法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益的一种有益探

2、索，为解决国有资产流失问题开出了一剂良药。但由于该项制度目前尚没有具体的法律规定可以依照，也没有现成的经验模式可以借鉴，所以在督促起诉的适用范围、适用条件、补救途径等诸多方面急需研究完善。【关键词】公共利益检察监督权督促起诉立法完善一、督促起诉制度概述（一）督促起诉的概念对于督促起诉的概念，得到各方面广泛认可的是：“民事督促起诉是指针对正在流失或即将流失的国有资产，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，案件性质可通过民事诉讼途径获得救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门履行

3、自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益”傅国云：《论民事督促起诉---对国家利益、公共利益监管权的监督》，载浙江大学学报（人文社会科学版）2008年第1期。。然而，对于这种表述本人认为不够恰当，该表述中“正在、即将”都包含着“必然”的状态，“国有资产的流失”已经是事实或在将来必然发生，这种解释在实践操作中存在较大的困难，尤其是对于“即将流失”10的状态无法明确界定，致使检察机关督促起诉介入时机很难做到及时、有效，由于无法准确把握“即将流失”的状态，所以介入时间一般会推迟到“正在流失

4、”，而此时介入必然会使保护国有资产和公共利益不受侵害的难度大大增加，例如在拖欠国有土地出让金及相类似的案件中，被出让企业及个人没有及时缴清已届清偿期的土地出让金时，当然不能一概认定为国有资产已经流失或即将流失，只能认为是有流失的危险，只有在有事实表明该企业或个人已不可能清缴出让金的时候才能认为是国有资产正在流失或即将流失，那么对于仅仅是拖欠国土出让金的状态下，按照该表述检察机关则不能进行督促起诉，等到该项资产正在流失或即将流失时再督促起诉将会使保护国有资产安全的效果明显下降，是有违该制度设计初衷

5、的。所以，在为督促起诉制度下定义时，应当将“督促”的前置条件界定为“国有资产或社会公共利益遭受损害或具有遭受损害的危险”，这样才有利于更加全面的保护国有资产安全。因此，本人将督促起诉定义为“督促起诉是指针对遭受损害或具有遭受损害危险的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，案件性质可通过民事诉讼途径获得救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国有资产和社会公共利益的一项民事行政检察制度”。（二）督促起诉制度

6、产生的背景及发展现状随着我国市场经济的不断发展和市场经济体制的不断深入,尤其是经济体制转轨、社会经济活动的扩张，国家作为民事行为主体参与经济活动已经成为必然。但由于法制不完善、体制不健全、监管缺位等多方原因，国家参与市场活动过程中伴随着大量的失范现象，国有资产流失事件屡屡发生，大量的国有资产得不到有效司法保护，影响了国家和社会公共利益。据国家有关部门披露，近几年我国国有资产以年均5%的速度流失，进入20世纪90年代后，每年流失至少1000亿元，日均流失近3亿元参见叶珍华：《民事督促起诉若干问题研

7、究》，载《河北法学》2010年第1期。。国有资产流失是对全民共同财富的掠夺，会对社会公平造成极大破坏。同时，国有资产的流失必然伴随着腐败的发生，腐蚀党的执政之基，影响社会和谐稳定。从机构配设与制度约束来看，我们国家对国有资产的监管非常重视，但监督部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责致使大量的国有资产流失或面临流失危险的情况却是我们不得不面对的现实。10在这种局面下，近年来各地人民检察院探索开展督促起诉工作，通过督促有起诉权的国有资产经营部门或主管部门起诉，达到防止国有资产流失的目的。从2

8、003年开始，浙江省检察院在及时总结全省部分基层院开展督促起诉有益探索的基础上，在全省创造性地全面推广督促起诉工作。经过五年多探索和实践，浙江省检察机关已经办理民事督促起诉案件1700余件，挽回国有资产损失15亿余元。范跃红：《民事督促起诉走出保护国资新路径》，载《检察日报》2008年10月18日6版。2007年8月，浙江省检察院出台了《检察机关办理民事督促起诉案件的规定（试行）》，比较系统地规定了民事督促起诉的条件、范围和办理程序等，标志着检察机关督促起诉工作进一步制度化和规范化。浙江省检察机