迎接中国的城市化挑战

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1、迎接中国的城市化挑战中国的城市正在飞速发展。明智的政策可以使城市化的积极效应超过负面效应。2008年7月•吕万  倪戴夫  华强森中国经济的高速增长正给城市政策带来越来越大的挑战。大量外来人口涌入城市，导致城市的无序膨胀、耕地流失和对能源及自然资源的需求螺旋式上升，也给提供社会服务带来更多挑战。现在是政策制定者重新思考城市化迄今为止的发展历程和解决上述问题的方法之时了。中国目前生活在城市的人口数量约为6亿，但这仅占全国人口的45%，而美国的城市人口比例超过了80%，这说明中国的城市还有可能大大扩

2、张。麦肯锡全球研究院新近完成的一项研究预测，到2025年，中国城市人口还将增加3.25亿人，这其中包括2.3亿外来人口。按目前的趋势发展，中国城市人口到2025年将达9.26亿，到2030年将超过10亿（可在线阅读报告全文：PreparingforChina’surbanbillion）。快速的城市化将推动GDP增长，但也带来了严重挑战。据我们估计，城市地区对能源的需求可能会增加1倍以上，对水的需求将增加70%～100%。向新增外来人口提供医疗和教育将使地方财政承受极大压力。根据城市化发展（更集

3、中或更分散）的不同形式，全国耕地面积可能会减少7%～20%。从全球各地的城市来看，当基础设施和市政服务无法跟上人口流入的脚步时，就会出现城市无序扩张、大量贫民区、污染和交通堵塞等问题。中国的政府官员现在做出何种决策，将决定中国的城市究竟是疲于应付增长（如像墨西哥城、孟买和圣保罗），还是崛起为与伦敦、纽约和东京相当的世界级大都市。我们研究了中国即将到来的城市扩张的四种情形对劳动力、资源管理和地方财政等领域的影响。这四种情形分别描绘了未来城市增长的四种不同模式，即“超大城市型”（出现数量不多的人口为

4、2000万或超过2000万的超大型城市）、“中心辐射型”（在大城市周围出现中小型城市群）、“分布式增长型”（出现大量中型城市）和“小城镇主导型”（出现数量更多的小城市）。按照以上任一种情形发展，到2025年，中国将出现完全不同的城市化格局（图表1）。我们的分析显示，从GDP增长和城市系统的总体效率来看，集中式增长方案（“超大城市型”和“中心辐射型”）将取得最大收益，但也可能导致更严重的拥堵和区域性缺水。要实现集中式增长，必须刻意扭转现在的城市化趋势，不过，与分散式增长相比，到2025年，集中式增

5、长可将人均GDP提高20%，同时将能源效率提高20%左右，还可最大限度地减少耕地流失。尽管中央政府不可能轻易地迫使城市化朝这一方向发展，但可以通过土地政策、基础设施规划和地方财政等方面的举措来鼓励城市化朝这一方向发展。无论以何种可行的方案发展，城市领导者都应该把重点放在提高城市生产率的政策上，以缓解由于快速城市化而产生的种种问题。城市化的未来中国的经济增长一直伴随着快速的城市化。从1990～2007年1，中国的城市人口增长超过1倍，从2.54亿增加到6.01亿。同期，实际GDP增长近10倍，从1

6、.57万亿元人民币（2240亿美元）增至15.26万亿元人民币（2.18万亿美元）。民间投资都聚集在城市，中产阶级扩大现象也主要出现在城市2。到2025年，城市人口将增加近1倍，这将对城市生活产生巨大的影响。未来的转变从1990～2007年，中国城市主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行扩张：通过城市扩张而增加的人口（估计为1.31亿）多于通过农村人口的迁移而增加的人口（估计为1.13亿）。通常，地方政府有偿征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售以用于开发，以这种方式来筹集资金，用

7、于改善基础设施、增加服务和支付其他与增长有关的支出。虽然这种做法在自认为受到不公正对待的农民当中引起了社会矛盾，但这也许是中国城市中很少出现贫民区的主要原因之一，这种筹资来源让地方政府得以跟着人口猛增的节奏来修建和维护道路、公用设施和住房。我们的模型表明，按照目前的趋势，在今后的20年，人口迁移将起到更大的作用，占到新增城市居民的70%左右（图表2）。促使这一变化的因素有两个。首先，许多城市的扩张空间已经用完，因为它们已经靠近其他行政管辖边界或地理环境已不适于城市开发。其次，由于中国领导人担心耕

8、地流失太多、土地投机导致通胀和社会矛盾可能会继续不断，中央政府已经限制各个城市再按照以前的模式进行扩张。由于通过出售土地获得的财政收益减少，再加上增长模式转向依靠外来人口的流入，城市的预算将面临极大压力。与连同土地一起并入城市的居民不同，外来人口几乎是两手空空地来到城市，需要付出更大的努力才能融入。在中国的户口（居民登记）制度下，大多数外来人口并非马上就有资格享受全套社会服务。但是，随着外来人口比例的增加，政府将感受到需要为他们提供更多福利的压力，特别是医疗和教育。事实上，政府近来已经将外来人口