农村土地征收纠纷解决机制研究

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1、农村土地征收纠纷解决机制研究[摘要]近年来,随着城市化进程的加快，我国农村因征地引发的纠纷日益增多，一些地方由于没有健全纠纷解决机制，许多纠纷不能及时处理，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会稳定。因此，如何有效解决农村土地征收纠纷,建构合理的土地征收纠纷解决机制,是一个非常重要的理论和实践问题。改革开放以来，我国逐渐建立了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大机制---行政救济机制和司法救济机制，这一机制在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护农村社会稳定方面确实发挥了十分重要的作用。但是，由于种种原因，我国现有解决农村土地征收纠纷机制仍还存在许多不足与缺陷，尤其是作为机制构成要素的各种制

2、度的设计还存在许多突出的问题。我国在建设社会主义新农村的进程中,应结合我国农村土地征收纠纷解决的实际情况，并在借鉴国外先进经验与做法的基础上,重构我国农村土地征收纠纷的解决机制，这一机制的重构，应有重点、有层次、有针对性,应建立以行政调解为轴心，以定分止争为目标，以行政复议、行政裁决、诉讼判决为保障，以信访为补充，相互协调，相互补充，及时高效地处理各类纠纷的纠纷解决体系。上述收纠纷解决机制大致可划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决和行政复议等准司法性制度位于第二层次，诉讼位于第三层次，信访作为补充。具体说，解决农村土地征收纠纷，首先应坚持调解优先，充分发挥行政调解

3、在化解矛盾纠纷中的独特优势和在矛盾纠纷解决机制中的基础性作用；其次，要完善行政救济机制，大力推广征地补偿安置争议裁决制度，发挥行政复议化解农村土地征收纠纷中的主渠道作用，加强行政解决与诉讼的协调和有机衔接，力争把征地纠纷解决在政府内部；再次，继续深化司法改革，进一步完善司法救济机制，促进司法公正，确立法院在解决纠纷争议中的权威性和终局性。同时要完善信访工作，建立畅通、有序的信访秩序，促使部分私力救济及非正式纠纷解决机制逐步纳入法制轨道。[关键词]农村土地征收纠纷解决机制重构构建和谐社会已成为当代中国的时代主题。发达国家的现代化历程表明,人均GDP在1000美元至4000美元之间,往

4、往是一个国家经济发展的重要关口。这一阶段经济社会结构变动最为剧烈,各种矛盾和问题最为突出。[1]我国正处在这样一个经济和社会转轨期。近年来,随着城市化进程的加快，我国每年失地的农民以300多万人的速度递增，因征地引发的农村群体性事件占全国农村群体性事件的65%以上。[2]一些地方由于没有健全纠纷解决机制，许多纠纷不能及时处理，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会的稳定。因此，如何有效解决农村土地征收纠纷,建构合理的土地征收纠纷解决机制,是一个非常重要的理论和实践问题。基于以上认识，本文面对转型中国的现实状况，回应纠纷解决与社会和谐的时代潮流，采用理论研究和对策建议相结合的方法，

5、对当前农村土地征收纠纷解决机制进行系统的探讨，并在借鉴发达国家经验基础上，提出了重构我国农村土地征收纠纷解决机制的设想。目前农村土地征收存在的纠纷主要包括两个方面：一是纵向的纠纷，也称系统外纠纷，即农村中管理者与被管理者之间的纠纷，具体表现为县、乡镇两级政府与农村、农民（集体）间的矛盾和纠纷；农村村民与农村基层政权组织方面的矛盾与纠纷。二是横向的纠纷，也称系统内纠纷，即农村中平等主体之间产生的矛盾和纠纷。在这两类纠纷中，系统外纠纷是征地纠纷常见的表现形式，即征地纠纷主要存在于农民与地方各级政府两个特定主体之间,或者说征地纠纷主要是民与官之间的纠纷。[3]由于系统内纠纷的解决与一般社

6、会纠纷具有相同的属性，而系统外纠纷则体现了农村纠纷不同于一般社会纠纷的特殊性，因此，本文主要从纵向这个方面探讨建构我国农村土地征收纠纷解决机制，对横向的纠纷则不做研究。一、我国农村土地征收纠纷解决机制的现状（一）土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。[4]而土地征用，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。[5]他人的土地所有权并不

7、因国家的征用行为而消灭。名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用，实际上却是土地征收。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但这里所规定的“土地征用”事实上已经引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中十分重要的一个问题，也是我们探讨建立农村土地征收纠纷解决机制在认识上要先行解决的重要问题。（二）当前我国农村土地征收