浅谈对几种特殊行为监督的法律依据

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1、浅谈对几种特殊行为监督的法律依据　　地方各级人大在依法实施监督方面，经过不断的努力、探索和实践，正在改变着长期以来形成的被动、呆板、走过场的局面，监督的作用和效果也日益明显，取得了可喜的成绩。从理论上讲，任何公共权力的行使都应处于监督之中，对实施“依法治国”方略的国家来说，任何公共权力的行使都应处于宪法和法律的监督之中。依法实施监督，地方各级人大责无旁贷，法不容辞。但是，就现状而言，人大的监督与宪法和法律的要求，与形势发展的需要，与人民群众的愿望相比，还有一定的差距。仅从监督的广度来看，还存在监督的“禁区”

2、和“死角”，有些本属行政区域内的经济、文化和社会、公共事务还没有进入地方各级人大监督的视线。显而易见的有：一是对实行“条管”的行业和部门行政行为的监督;二是对政府规范性文件的监督;三是对同级党委、政府联合行文的监督;四是对非国家机关的监督;五是对国有企事业单位的监督。究其原因，总认为，其行业和部门的负责人不是由人大常委会任命，或没有法律依据，不好实施监督权。对此，笔者不以为然。对以上五种特殊情况的监督不仅有法律依据，而且应当及早将其列入人大监督工作的议事日程。　　一、对实行“条条”管理的行业和部门行使公共权

3、力的监督　　从地方来说，实行“条管”的行业和部门主要有工商、税务、海关、出入境检验检疫、金融、保险、铁路、民航、电力、石油、邮政、通信、烟草等。这些行业和部门因由上级主管部门直接管理，没有列入地方政府序列;或者有些属于地方人民政府直属机构，其行业和部门的负责人也不由地方人大常委会任免，但其或往往是执法主体、或依法授权、或依法委托行使一些管理权、处罚权，人大对其在本行政区内的执法行为的监督，法律、法规没有做出比较直接、明确、具体的规定。对此，笔者认为，法律、法规没有直接、明确、具体的规定，不等于没有法律依据。

4、首先，就其“条管”行业的部门的工作性质来说，仍是地方人民政府工作的重要内容和组成部分，有些行业和部门的工作也需要当地人民政府给予支持、帮助、协调、解决;其工作内容有些也属于当地经济、文化和社会事务的组成部分。根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这里的讨论、决定实际上是监督之意。其次，在已出台的国家法律、行政法规中，也有涉及到调整和规范“条管”行业和部门行为的法律、法规，比如《税收征

5、收管理法》《海关法》《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《铁路法》《民用航空法》《电力法》《邮政法》等，这些法律、行政法规既涉及这些“条管”行业和部门的权力及相对人的义务、法律责任，也涉及到这些“条管”行业和部门的义务、法律责任及相对人的权利。而在本行政区域内，地方各级人大有权保证这些法律、行政法规的遵守和执行，并有权对法律、行政法规的执行情况进行监督检查。第三，“条管”的行业和部门的年度计划已列入本行政区域内人民政府工作的整体目标，并且在每年的人代会上政府做工作报告时，其内容都或多、或少、或直接、或

6、间接涉及到“条管”行业和部门的工作，而在人代会上“审查和批准在行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它的执行情况的报告”是人大的一项重要职权。这“审查”和“批准”只能用监督来诠释更准确、更全面。　　综上三点，地方各级人大不仅有权对“条管”行业和部门的工作进行法律监督，而且也应当将此列入地方人大监督范围。如果地方人大不对“条管”的行业和部门进行监督，不仅是一种失职行为，而且也不利于本行政区域各项工作协调、有序发展。　　二、对政府规范性文件的监督　　依据《行政法学》的界定，本文所称规范性文件，是除国务院之

7、外的，地方县级以上各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府依法制定和发布的除规章以外的、具有普遍约束力的决定、命令。对这些规范性文件，地方同级人大是否可以进行监督，笔者认为应当实施监督。　　其理由是：首先，地方各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。　　“政府的这些不适当的决定和命令，既可能以规章的形式出现，也可能以规范性文件的形式出现，而无论以何种形式出现，其内容肯定是行政职权范围内的事项，这就为地方人大实施监督政府规范性文件提供了法律依据。其次，规范性文件是行政机关针对不特定的人和

8、不特定的事制定的具有普遍约束力，可以反复适用、较为规范的行政文件，其结果将有可能影响、甚至侵害公民、法人和其他组织等这些行政相对人的合法权益。依据有关法律、法规的规定，这些行政相对人完全有权对规范性文件提出异议并要求对其合法性进行审查，而对通过上访渠道反映到人大的这些人和事，人大信访部门应当受理，并依法实施监督。第三，地方组织法第五十五条第三款规定：”地方各级人民政府必须依法行使行政职权“。由于地方各级人民政府必