论国有企业的财务监督机制与制度设计

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1、论国有企业的财务监督机制与制度设计　内容提要　国有企业改革的目标是建立现代企业制度。本文认为财务监督机制改革是国有企业建立现代企业制度的关键，并从三个层次论述了现行财务监督机制的不足，并在此基础上提出重新设计我国财务监督机制的设想，以实现国有资产的保值增值。　　关键词　国有企业改革　财务监督机制　重新设计　　一、国有企业财务监督机制的原理及运行方式9　　我国的国有企业的终极所有者是全国人民，一级代理关系的受托者是中央政府。中央政府与各个国有资产投资主体之间又形成了二级代理关系，通过这样的层层委托，国有企业就成为了最终的受托者。作为受托者的国有企业

2、必然肩负着国有资产的保值与增值，实现企业价值最大化的目标。但是由于委托人与受托人的利益及目标函数不同，就产生了受托人背离契约的可能。为了防止受托人的道德风险与逆向选择，国有企业内部需要设计一套有效的财务监督机制，以保证委托人的正当权益。现代产权理论则认为出资者所有权应与法人财产权分离。出资者所有权享有企业的剩余收益分配权，选择管理者与参与重大决策等权利。但出资者不能对法人财产中属于自己的部分进行支配，也不能直接干预企业的经营活动。法人财产权则表现为企业依照法律，享有法人财产的占有、使用、收益和处分权，并以独立财产对自己的经营活动负责。这也要求企业

3、优化财务监督机制，更好地明晰产权关系，维护受托人的权益。　　国有企业财务监督机制从宏观上来看分为三个层次。其一是国有企业国家财务监督。国有企业的终极所有者是全国人民，但由于特定原因这个所有者缺乏监督的动力。作为全国人民代表的国家必然要行使这个监督权力，来保证国有资产的保值增值。由于国家是国有企业的所有者，在这一层面上说，国家行使的是所有权的监督。但从另一个层面上说，国有股与法人股在我国还不能上市流通，国家对企业的控制一方面表现为行政上的“超强控制”，另一方面表现为产权上的“超弱控制”。这也是我国目前国家财务监督的尴尬。其二是市场监督，在发达的市场

4、经济条件下，任何的监督机制都离不开市场的监督，市场通过社会中介机构，重组与并购及经理人市场来监督国有企业的财务运行。其三是国有企业内部财务监督，企业经理人员在受托经济责任关系的制约下，必然通过财务监督来履行契约，向委托者报告业绩。但其最基本的前提条件———产权缺位应得到有效的解决，否则经理人员就没有动力进行内部监督。企业的所有者对出于信息不对称所产生的内部人控制的担忧也会促使其通过董事会来对经理人员进行财务监督。　　二、国有企业现行财务监督机制的不足9　　1.国家财务监督的不足　　我国的国家财务监督是隶属于政府的，其职能由国务院下设的国有资产监督

5、管理委员会来行使。虽然国资委在人权、财权与事权上有高度的独立性，并行使出资人的权利，履行出资人的义务，但它直接对国务院负责，所以，目前的监督主体仍然是政府，政府通过一系列经济的、行政的手段来行使这种权力。但政府在进行监督时却显得力不从心，他们集行政管理、执法执纪和经济监督权于一身，弹性很大，在权力行使过程中易产生寻租，从这几年的实践中也可见一斑。追其根源就是国有资本出资人的缺位，使国有企业出资人的财务监督与经营者财务监督相混淆。国有企业出资人财务监督与经营者财务监督相比，有着不同的对象，国有企业出资人财务监督的对象可以划分为两部分内容，一是通过对

6、会计信息变动的监督来实现对国有资本运动的控制；二是通过对企业行为的监督来实施对受托责任人———经营者行为的控制。问题是在现行出资人缺位的情况下，有谁来对国企的会计信息变动进行监督？似乎缺乏一个专业的机构。就算有，由于利益的一致，也容易产生共谋。现行体制下，企业的领导人是政府行政任命，企业的行为不但是经营者所关注的，也是地方领导人的政治资本。这就使监督者与经营者的利益目标一致，从而缺乏监督的动力。为了弥补这些不足，国家曾相应采取了会计委派制、财务总监制及稽察特派员制来解决体制不足所带来的问题，但效果并不明显。9　　2.市场监督的不足　　在发达的市场

7、经济国家中，注册会计师行业肩负着监督经济运行的责任。成熟的产权市场为企业的兼并、收购创造了条件，有利于资源的合理配置。有效的经理人市场有利于企业的人才流动。我国的市场经济刚刚开始建立，作为配套的中介机构还很不成熟。①民间审计机构的独立性与权威性不足，在审计过程中，容易受到行政部门的制约与影响。审计机构本身因竞争环境的恶劣而易产生寻租。加上规模不大，内部员工的素质不高，在执业过程中经常因技术的、道德的原因而违背公正性与客观性。②产权市场才刚刚起步，一系列的法律、法规还没有制定与完善，加之我国的国有股与法人股还不能自由地流通，兼并与收购更多的是政府行

8、为而不是企业行为，这就使得出资人不能更好地利用“用脚投票”来合理地配置资源。比如说许多地方政府为了救活一些亏损企业而强行“拉郎配”式的兼