论国家权力分配原理.doc

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1、论国家权力分配原理[摘要]国家权力的分配是国家产生以来长期存在的政治现象。国家权力必须要配置在权力运行系统的各个组成部分之中，以形成国家与公民相区隔的权力与权利、国家与社会相区隔的国家权力与社会自治权、不同国家权力相区隔的结构。国家权力之所以需要分配，是基于实现人民主权的需要，是解决人民主权原则应然性和实然性冲突的理性选择，是政治国家逻辑自恰自足的需要，也是遏制国家权力消极作用的必然选择。在宪政的条件下，国家权力分配必须遵循共通的宪政规律和体现宪政价值，同时体现统治阶级的政治需要和符合特定国家的国情特点。[关键词]国家权

2、力分配纵向配置横向配置职权分配权力是人类社会的普遍现象。在权力现象中，国家权力是重要的政治现象，专制社会集中国家权力、垄断国家权力并神化国家权力，民主社会则分配国家权力、制约国家权力并世俗化国家权力。国家权力的分配问题既是政治社会长期存在的现象，也是宪法学和政治学十分重要的命题。本文拟就什么是国家权力的分配、国家权力为什么需要分配及如何进行分配做初步分析。一、什么是国家权力的分配国家权力的分配与人们所称的国家权力界分、国家权力分立意蕴相近。任何国家都必须构造一个权力运行的系统，并把国家权力配置在系统中的各个组织之中。国家

3、权力的这一配置状况就是国家权力的分配，它表现为国家与公民相区隔的权力与权利，表现为国家与社会相区隔的国家权力与社会自治权，表现为不同类型国家权力相区隔的结构。纵观国家权力的演变史，国家权力从集权到分立、分配是历史的进步现象，国家权力分配内容和形式的完善是政治文明发展的产物，是宪政民主建立健全的标志。在近现代宪政国家，国家权力的分配具有四个层次，一是在人民与国家机关之间的分配，国家主权归属于人民，运行意义的具体国家权力授予分配给国家机构，人民通过创制、复决等直接民主权力来决定重大国家事务。二是在少数人和多数人之间的分配，这

4、个分配是通过代议制来完成的。多数人通过代议制解决国家权力行使权授予给少数人的程序并始终保持监督和制约的权能；三是通过功能和地域在国家机构之间的分配。首先是横向的分配，即同一层次国家机关之间权力关系格局即政权组织形式。其次是纵向分配，即中央与地方或国家整体与组成部分之间的权力格局即国家结构形式。[①]四是在国家和社会之间的分配，这需要遵循国家与社会各守其畛、各得其所、共同发展的原则。9理解国家权力的分配，不能把它与三权分立划等号。三权分立是资产阶级国家政府体制架构的重要原理，它固然属于国家权力分配的范畴，但国家权力的分配还

5、包括社会主义国家政权组织形式中以人民代表机关统一行使国家权力，并以人民代表机关为核心和基础产生其他国家机关并分配相应职权的情形，以及中央政府和地方政府之间的权力分配的情形，甚至还包括国家与市民社会的权力分配机制。理解国家权力的分配，还必须把握其宪政价值。按常理，国家权力集中行使才能“高效”运作，才能强而有力，所以常有人认为国家权力应属不可分割的整体，甚至认为国家权力的分配、分割会导致国家的分裂。细察国家权力的构成，固然有不可分割的部分，如主权、制宪权等，但具体组织化的国家权力分别由国民及不同机关掌握，这种运作和功能上的分

6、立，并不破坏国家的整体性，因为它们派生于主权，服务于主权。分配国家权力的目的在于如何防止权力集中、滥用，使掌握权力的各个国家机关形成监督、制约和协调配合的关系，而不是纯粹为分配而分配。国家权力分配是相对于权力集中甚至专权的一种理念，其价值在于有效防止权力集中，确保基本人权。由古及今，国家权力从集中到分配是国家权力发展史上的基本轨迹，权力分配的内容和形式的完善标志着政治文明的提升。在古代社会，国家的政治组织比较单一，国家权力的配置也比较单纯。在君主专制下，国家权力掌握在君主一人手中，分配国家权力是政治禁忌。不过，很早以来的

7、许多思想家研究过国家权力的分配问题。前宪法时代，人们根据掌权者的人数多寡来分析国家权力的配置状况，或者说政体形式。如果国家权力掌握在一个人手中，这种权力配置状况即君主制政体；如果国家权力掌握在少数人手中，则政体形式是贵族制；如果国家权力掌握在多数人手中，则可称为民主制政体。还有所谓的混合制政体形式。到了近现代，有学者总结指出，资产阶级革命取得胜利之后，资产阶级内部各种政治力量对国家权力的共同占有和分配，完成了权力界分的第一步；同时随着代议制度的建立，实行了国家权力所有者与国家权力行使者之间的分离，这是权力界分的第二步。权

8、力界分的第三步，即国家权力所有者之间的权力分工，是在分权学说的理论先导的作用之下完成的。[②]今天，国家权力应当科学分配不仅成为一个宪政原理获得公认，而且也是宪政实践孜孜以求的目标之一。理解国家权力的分配，还要看到，同一类型的权力分配模式在不同的民族国家，将呈现各自的国情特点。同时，任何一种权力分配模式，都不是一成不