社區照顧政策之執行部門互動與治理失靈-朝陽科技大學機構典藏系統

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1、社區照顧之政策與執行–網絡治理觀點之分析蕭文高*朝陽科技大學老人服務事業管理系助理教授壹、前言因為社區營造概念與運動之興起，使得幾乎快被遺忘的社區，重新又回到了政府的施政焦點。以社區為主體的精神，成為2002年行政院公布「挑戰2008國家重點發展計畫」的十大項目之一，並以「新故鄉社區營造計畫」的名義含括過去政府所推動的各種社區工作，「社區營造條例」（草案）亦因應而生。至2005年4月，在既有的基礎上，行政院更提出了「臺灣健康社區六星計畫」（以下簡稱六星計畫），以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環

2、保生態等六大面向做為社區評量指標，標榜「社區主義」核心價值，預計至2008年達成以下目標：推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升，打造一個安居樂業的「健康社區」；建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區居民生活、在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進地方經濟發展；強化民眾主動參與公共事務之意識，建立由下而上提案機制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與層面，營造一個「永續成長、成果共享、責任分擔」的社會環境，讓社區健康發展，臺灣安定成長

3、。由前述目標我們可以看見除了營造健康社區外，促進民眾之自主與社區參與更是政策的重要內涵。只是，想藉由公共政策促進社區活化，在過去的社區發展工作曾經遭遇挫折，對於政府控制或社區自主性的兩難，仍然沒有找到適切的出路。以2005年行政院配合六星計畫所通過之「建立社區照顧關懷據點實施計畫」（以下簡稱照顧據點計畫）為例，它是「社福醫療」面向的指標性計畫，提供經費鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點（以下簡稱照顧據點），以建立在地化的初級預防照護服務，計畫目標如下：落實台灣健康社區六星計畫，由在地人提供在地服務，建立社區自主運作

4、模式，以貼近居民生活需求，營造永續成長、健康的社區環境；以長期照顧社區營造之基本精神，分3年設置2,000個社區照顧關懷據點，提供老人社區化之預防照護；16結合照顧管理中心等相關福利資源，提供關懷訪視、電話問安諮詢及轉介服務、餐飲服務、健康促進等多元服務，建立連續性之照顧體系。隨著照顧據點在各社區逐步設立，人民的部份需求獲得滿足，亦降低了政府執政合法性的部份爭議，但是補助民間參與服務的供給工作，卻帶來另一種網絡治理（networkgovernance）的挑戰。一旦社區組織受到政策宣導，抑或為了獲取資源而與政府合作

5、時，服務網絡內的互動方式將開始轉變，並影響社區及組織本身；至於政府是否願意積極投入，相關單位如何發揮其功能，將是照顧據點展現成效的因素。因此，此種以大量社區組織投入服務供給的方式，需要一個不同於傳統解釋福利國家或市場精神的論述，本文將從網絡治理之觀點，審視社區照顧據點之政策與執行，藉以呈現出政策設計所可能產生之非預期效果，最後指陳政府在制定社區政策應有更全面性的考量，並將社區組織視為是夥伴而非工具。貳、重思社區照顧政策之發展就如同我國許多的福利服務一般，社區照顧也是透過國際間的學習，從香港與英國引進到臺灣，後者的

6、社區照顧政策發展，更為國內許多研究者所重視（黃源協，2000；周月清，2000；呂寶靜，2001）。若進一步加以檢視可發現，英國社區照顧的發展無疑是鑲嵌在福利國家的發展脈絡下，一方面，面對人口老化、經濟全球化、政府財政壓力以及人民期待之改變，老人照顧體系逐步引入民間部門能量，用以改善政府在照顧責任的負荷，提昇照顧供給之品質；另一方面，機構式照顧雖然舒緩家庭照顧者的負荷，卻忽略了被照顧者的精神面需求，其相對缺乏溫暖以及品質不佳所爆發之醜聞，結合福利國家在1970年代中後期的財政危機，促成了社區照顧大量成長。相較之下

7、，臺灣的走向是種相對類似卻又帶著歧異的路徑，早在1980年代初期，當政府面臨社區發展過度著重硬體的批評聲浪時，便試圖將社區工作與福利服務進行結合，當時的社會處長趙守博便指示，應該加強精神倫理建設，並建立社區福利體系（臺灣省政府社會處，1984:14），前者的目的在於與當時改善社會風氣的文化建設結合，後者則在彌補日漸消失之家庭福利功能（省政府公報，1985:6），值此，對於社區發展的任務目標，便從著重在貧窮問題與建設面向，納入對於人口老化與社會結構轉變的關注。後續省政府逐漸在社區試辦國小低年級兒童課後輔導服務、殘障

8、兒童日間收托、敬老午餐及居家老人服務等福利工作，且為了瞭解輔導社區建立福利服務體系之可行性，在1983年選擇6個社區試辦兩年，並在1984年訂頒「臺灣省各縣市輔導社區建立服務體系指導綱要」，至1985年，社會處針對此次試辦情形與工作得失，研訂「建立社區福利服務體系試辦計畫指導規範」，並於同年再選擇7個社區試辦兩年。161986年「臺灣省社區發展後續第二期五年計畫」公佈後，