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1、浅析预防土地腐败的法律机制 论文关键词：土地腐败 信息公开 国有土地使用权出让 论文摘要：腐败的危害不言而喻,而土地腐败的危害在我国内地现阶段的经济建设中尤为凸显。本文从比较行政法的视角入手,借鉴我国香港特区高效利用土地的经验,指出只有将土地出让的信息全程对社会公开,接受公众监督,才能起到预防土地腐败的作用。 一、土地腐败概述 腐败是存在于人类社会几千年的历史问题,自从有了国家开始,腐败便伴随着掌权者。东西方世界的思想家们对如何防治这一问题,一直在不停地探索中。对于腐败的本质,学界
2、已能基本达成共识,即是指以牺牲多数人的利益来实惠一小部分人的行为。它不仅使得掌权者获得巨大的利益,破坏正常的社会经济秩序,更严重的会冲击整个社会的道德体系,危害社会秩序。 (一)土地腐败的涵义 对于土地腐败的概念,法学界至今未能给出明确的定义,笔者认为,土地腐败是我国行政官员腐败具体的表现形式之一,它是指掌握国有土地使用权出让行政权的官员,利用这一特殊的行政权力,与土地使用权的受让方交易,换取钱、权、名、利等方面利益的行为。具体则表现为以下两个方面。 1.传统土地腐败行为——权钱交易 在我
3、国土地使用权出让方式中,最初也是最大量为行政机关采取的便是协议方式。它是指政府或政府委托的土地管理部门作为出让方式与选定的受让方协商用地价款和条件,达成协议,签订土地使用权出让合同的方式。其特点是在受让方没有第三者参与竞争的条件下,通过双方协商,达到出让国有土地使用权的目的。在协议出让土地时,政府垄断土地供给,其价格的形成是非常不透明的。主管国有土地使用权出让行为的行政官员的土地腐败现象大量滋生,已成为现今国有土地使用权出让中的突出问题,土地腐败已成为国家廉政建设的巨大障碍。近几年来,大多数被腐败
4、拉下马的地方高官中,都与土地出让过程中的权钱交易问题有着千丝万缕的联系。最典型的例子是沈阳的“慕、马案”。2000年,沈阳市批出的地比大连还多,但收到的土地出让金只有7000万元,是大连的1/24。原因就是慕绥新和马向东两人与开发商勾结,抢着以协议方式减免地价,肥了自己和同伙,致使国有土地资产大量流失。 2.新型土地腐败行为——权权交易 我国从1997年实行分税制改革以来,地方政府的财政收入主要来源便是地方的税收。在此种情况之下,出让城乡土地的使用权便成为了地方政府财政收入的重要来源之一。现行
5、的《土地管理法》规定,土地出让金的30%上缴中央财政,70%留给有关地方人民政府,其成为城市建设提供重要的资金来源;而城市建设得好与坏也是目前的行政体制下,绩效考核地方政府官员“政绩”的重要砝码之一。《公务员法》中明确规定,对公务员在任期间要从德、能、勤、绩、廉五方面来考察,而重点则是对“绩”的考察。因此,地方政府官员便利用国有土地出让金大搞“形象工程”,来博取其所谓的工作“实绩”5。另一方面,低地价是地方政府招商引资策略中的又一重要组成部分,招商引资所带来的经济发展又是衡量地方政府官员任期内“政
6、绩”的最为重要的硬性指标,事关他们的职位升迁。在此复杂的情况下,地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得十分复杂,其腐败行为已经不再仅仅局限于个人对于金钱利益的追求,更有甚者是对于名声以及更高官职的追求。 (二)土地腐败的形成原因 1.行政权力在国有土地使用权出让过程中起主导作用 我国现行的有偿出让国有土地使用权制度的确立,主要是政府推动、操作、行使所有权和管理权的结果。在出让制度中,一方面政府作为土地的唯一所有者向社会出让国有土地使用权,另一方面政府也作为制定、设立国有土地使用权规则和使用
7、权的基本规范、维护地产市场秩序、监督和惩治违规行为,土地权利总是处于各种各样的行政权力限制之下。由于行政权力在土地被“因公共利益征用”开始,直至受让人与土地行政主管部门进行交易的整个过程中起主导作用,即出让的每幅地块、用途、年限和其他条件,都需要由政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定,报经有批准权的人民政府批准后,土地才能出让。因此,在土地出让过程中,国家行政机关便具有了十分特殊的地位。在市场经济条件下,权力就是一种垄断性的利益资源,一旦官员利用这种资源进行
8、权钱交易、暗箱操作,就会出现行政性市场垄断,导致市场失效和不公平竞争,资源无法实现优化配置,进而使得土地腐败滋生并蔓延开来。市场经济并不是滋生腐败的基础,土地腐败大量滋生的原因在于转型时期行政权力在没有约束的情况下大量干预土地一、二级交易市场,对其的制衡机制没有及时建立起来。 2.国有土地使用权出让信息公开法律制度缺失 目前,与土地使用权出让相关的全国性的高层次法律法规仅有《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《
