行政解释的再定位：回归与创造.doc

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1、行政解释的再定位：回归与创造　　【摘要】：行政解释近年来开始受到关注，研究的视角在逐渐的开阔，取得了一定的成果。但是，行政解释的研究始终在做着现行法律规定的注脚，几乎是纯粹地进行着固守法律文本的解释，这与法律解释的发展趋势和依法行政的现实需要极不相符。行政解释应该在行政解释主体、对象与司法审查方面实现回归与创造，行政解释的再定位已经不容忽视。　　【关键词】：行政解释行政公务人员前见事实司法审查　　我国关于行政解释问题的研究较之其他法律解释而言是不足的，在倡导依法行政、建设有限政府的今天，加强对行政权力的

2、控制，平衡行政权力与相对人的权利是大势所趋，罗豪才先生认为“平衡是现代行政法的基本精神”。{l}在平衡的过程中，行政解释扮演着至关重要的角色，因为行政行为的合法与合理、行政行为能否被接受以及相对人的民主参与都会在行政解释中得到验证。但是，非常遗憾的是目前我国行政解释存在的问题众多，行政解释制度还缺乏最基本的规范，无论在行政解释的主体、行政解释的对象还是行政解释的司法审查等方面我们都无法适应现代依法行政的现实需要。平衡是一种对话与妥协，如何实现行政机关与相对人、行政解释主体与对象、法律文本与行政事实的“视

3、域融合”是笔者一直努力的方向。　　一、问题的提出：繁杂与缺失　　（一）行政解释主体的混乱　　我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。　　反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚

4、至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。　　我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的

5、权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。　　随着行政解释权的逐渐“下放”8，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都

6、是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。　　总之，行政解释主体的混乱，容易造成行政权力的滥用，增加了行政成本，破坏了人们对法治的憧憬，严重侵蚀了我们尚未建立的薄弱法治。所以建立规范统一的行政解释主体势在必行，让行政解释在法治的轨道上发展。　　（二）行政解释对象的片面　　目前我国的行政解释是抽象行政解释，行政解释的对象是单一的法律文本，根本没有考虑行政解释发生的场域，即行政解释必然是在法律文本遭遇行政事实的过

7、程中产生的。事实上，这个过程中行政解释的对象是不可能如此“形单影只”。　　惠生武认为“行政解释的对象包括法律、地方性法规、行政机关自己制定的行政法规和规章、上级行政机关制定的行政法规和规章以及规章之间冲突的解释。”{3}朱新力认为“法律解释的对象是行政法律规范”。{4}曾刚、何璇认为“行政解释的对象是行政法律规范的条文以及它的附随情况。”{5}学术界与法律实务界都认为行政解释的对象是法律文本，现实果真如此吗？哲学解释学认为理解与解释是人的生存方式，人生活在理解与解释之中，在行政执法领域中，解释应该是不可

8、避免的，这种解释应该是具体的行政解释。行政解释只关注抽象的法律、法规和规章，却忽视了对行政事实的解释，在行政解释的过程中，我们无法回避行政事实的问题，而且法律的模糊性正是由于行政事实的出现才暴露出来的。任何一部法律规范在制定之初都是一个完美的逻辑体系，不然这将是一部不合格的法律文件，法律文本所有的问题都是在其与行政事实的“邂逅”中产生的，行政解释就是解决法律文本与行政事实之间矛盾的“灵丹妙药”。可以说，不包括行政事实的行政解释是空洞的，不包