行政诉讼起诉期限若干实务问题研究

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1、行政诉讼起诉期限若干实务问题研究 行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政主体的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院受理的法定期限。行政诉讼起诉期限与民事诉讼中诉讼时效的最明显区别在于，行政诉讼起诉期限解决的是起诉人的起诉是否被人民法院受理问题，而民事诉讼时效解决的是原告的实体诉请是否被人民法院支持问题，在实践中要注意二者的区分。我国行政诉讼制度对起诉期限规定了三种模式，1、普通起诉期限，即《行政诉讼法》第三十九条①规定的三个月；2、特殊起诉期限，即《行政诉讼法》第三十九条规定的“法律另有规定的除外”，如《水污染防治法》规定的15日、行政复议前

2、置等；3、最长起诉期限，即《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（下称《若干解释》）第四十一条、第四十二条规定的2年、5年、20年。由于现行立法对行政诉讼起诉期限制度未给予相应的重视，加之理论研究相对薄弱，因而在司法实践中争议颇大，笔者试就实务中常见的行政诉讼起诉期限问题作一粗浅的探讨。一、《若干解释》第四十一条和第四十二条的理解和适用争议。第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之

3、日起最长不得超过2年。”，第四十二条规定“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。上述二个条文分别就“未告知诉权或起诉期限”和“不知道具体行政行为内容”两种情形如何计算起诉期限作出规定，但两个条文在实践中却存在较大的争议。主要争议有：1、适用对象争议，有观点认为第四十一条仅适用具体的行政相对人，不适用有利害关系的第三人，因为法律没有规定行政机关需向有利害关系的第三人告知诉权或起诉

4、期限。另一观点认为有利害关系的第三人也应适用第四十一条；2、与《行政诉讼法》第三十九条三个月期限的衔接争议，即如何计算起点？有观点认为第四十二条规定的“起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算”应直接衔接《行政诉讼法》第三十九条的三个月，以知道或应当知道具体行政行为内容之日起三个月为限。而另一观点认为应衔接《若干解释》第四十一条的“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算”，以知道或应当知道诉权或起诉期限之日起三个月为限（但知道具体行政行为内容后超过二年的除外）；3、如何把握“知道或应当知道”具体行政行为内容及诉权或起诉期限的标准、行政诉讼期限顺延等？（一）

5、《若干解释》第四十一条和第四十二条的适用对象问题。依目前司法实践及理论研究观点，大多数观点认为第四十一条的适用范围不分对象，即行政相对人和有利害关系的第三人都适用第四十一条，但笔者认为该观点不符行政程序法基本原理。从法理上分析，虽然我国目前未颁布实施行政程序法，但有关行政程序的内容已散见于各单行行政法律中，如行政处罚法及行政许可法分别规定了行政处罚及行政许可的具体程序。行政机关作出具体行政行为时应告知诉权或起诉期限的对象范围，应由各行政法律或法规作出规定，如《行政处罚法》第三十九条规定应在处罚决定书中载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，但该

6、法规定处罚决定书送达的对象仅是被处罚当事人，而不包括已发现的或潜在的有利害关系的第三人。如《行政许可法》虽然规定了利害关系人申请听证的权利，但没有规定行政机关作出许可决定后需要向利害关系人告知诉权或起诉期限。由此可见，与具体行政行为有利害的第三人并不是行政机关需要告知诉权或起诉期限的对象。既然法律没有要求行政机关需要告知利害关系人诉权，那么以利害关系人知道或应当知道诉权作为行政诉讼起诉期限的计算起点是没有道理的。行政诉讼法作为一项诉讼法律制度，不能对行政程序作出强制性规定，行政程序只能由行政法或行政程序法进行规范，而不能由诉讼法进行调整。因此，《若干解释》第四十一条的适用

7、对象只能是行政相对人，而不适用利害关系人。从可操作性上分析，如果《若干解释》第四十一条可以适用于有利害关系的第三人，就等于要求行政机关作出任何具体行政行为时需要向有利害关系的第三人告知诉权或起诉期限，行政机关不仅要向已经发现的利害关系人告知，而且要寻找潜在的利害关系人进行告知，否则将因“未向有利害关系的第三人告知诉权”而导致具体行政行为违法。其结果，不仅加重了行政资源成本，打乱了正常的行政程序，更使得行政行为极不稳定。因此，向有利害关系的第三人告知诉权不具有可操作性。从行政相对人和利害关系人的法律地位来分析，行政相对人的救济权