行政改革理论和实践的特点与误区

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1、行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理10行政改革理论和实践的特点与误区作者：郭宝平中国行政管理101999年02期　　中国的行政改革正处于一个关键时期。由于以下两个方面的原

2、因，行政改革，无论是其理论还是实践中，都存在着一些明显的特点：　　其一，长期以来，中国是一个政治、经济、文化高度一体化的社会，政府的行政体制和经济体制在很大程度上是重合的，所以，经济改革首先是而且主要是改革政府管理经济特别是国有企业的方式、方法和手段，进而对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求。正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发，加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政

3、改革的。诸如政企分开、转变政府职能等等，这些经济改革中提出的理论观点，成了行政改革的主要指导原则。　　其二，中国处于由计划经济向市场经济的转轨期，思想方法和工作方法存在一些人为因素，使得行政改革在理论和实践上出现一些曲折。　　从1997年5月以来，党中央国务院提出了一系列改革的新的理论观点，对行政改革也作出了新的设计并加以积极推进。现在，有必要也有可能对行政改革的理论和实践加以重新认识，澄清理论上的模糊，消除实践上的误区，真正按照政府管理活动的规律和特点，提出有益于行政改革向着正确轨道不断推向深入的新认识。　　关于政企分开的误区。政

4、企分开是从经济改革角度提出、被作为行政改革的一项主要原则的一个重要的理论观点。也被认为是经济改革和行政改革的一个重要难点。而且迄今仍有不少人认为，政企不分是经济改革无法深入的关键所在，也正是这一原因，才迫切要求进行行政改革。按照各界普遍的提法，政企分开，简言之就是政府不再直接管理企业，由企业自主决策、自主经营，成为真正的市场主体。学术界的解释是，所谓政企分开，就是政府的国有资产所有者职能与其社会经济管理职能分开；社会经济管理职能与经营管理职能分开。也即政企职责分开。尽管提出政企分开已经十多年，政府也采取了向企业下放权力等等法律的和行

5、政的措施，包括象上海和深圳这些改革的先导地区，成立国有资产管理机构和营运机构，建立授权——代理机制，制造“隔离带”，但是一般的看法是，政企不分问题并没有得到真正解决。并且认为其关键在于政府部门不愿意放权，因此寄希望于通过行政改革，特别是转变政府职能、精简政府专业管理部门，达到政企分开的目标。　　那么，需要回答一个简单的问题：资产所有者要不要关心其资产的营运？对于其资产所投入的企业经营者的选择、经营方向的确定、重大投资行为等等，能不能加以过问？从国外的情况看，无论是私人资产所有者还是国有资产所有者，至少在上述重大问题上是要加以过问的。

6、实际上，在发达市场经济国家，也都有国有企业，而政府对国有企业的管理与中国目前的情况相比，其介入程度不说更深的话，至少也可以说相差无几。诸如任免企业领导人、监督企业经营、决定重大事项，乃至工资额度、职工员额等等，或由政府直接决定，或需经过政府审批，这被认为是理所当然的。如果按照中国学术界对政企关系的解释，也可以说是政企不分。但这些国家并没有在行政改革中提出解决政企不分问题。更没有把它作为行政改革的一个原则。还有，对于中国目前政企关系，也有一种观点认为，对于垄断性国有企业来说，由于不加区别地强调政企分开，政府对企业应有的管理被取消，结果

7、导致这类企业往往将内部人利益置于所有者利益之上。这至少启示我们，要跳出已有的思维方式，对政企分开问题作更深层次的思考。　　问题的关键在于，在市场经济条件下，无论持何种意识形态，为什么都要设立国有企业？从公共行政管理的角度来看，由一批国有企业作为政府公共管理功能在经济领域延伸的载体是必须的。这是因为，市场经济的运作除了需要政府提供制度设施外，还需要政府提供公共服务，如直接关系到国民经济整体利益和长远利益的物质和人力基础设施，这些行业和部门具有起始投资大、收效慢、受益面大等特点，民间无力承担或不愿意承担，有的由民间承担会导致垄断，因此，

8、只能由政府通过建立和直接管理一批国有企业，以保证公共物品的正常提供，弥补市场缺陷。这些国有企业与其它企业的最大不同就在于，前者是政府贯彻公共政策的载体，是“政策人”；后者是追求利益最大化的“经济人”。从行政法的法理上说，可以把国有企业