多层级治理与财政收支划分

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1、多層級治理與財政收支劃分Multi-levelGovernanceandClassificationofFiscalRevenues&ExpendituresBy徐仁輝(HsuJen-Hui)(世新大學行政管理系教授兼主任)提要以往的財政收支劃分係以傳統的中央、省市與地方政府轄區為劃分財源基礎，普遍發生的問題是中央政府掌握主要稅源，地方政府財政長期困難，必須仰賴補助款，而又造成地方政府依賴心理，不思如何開源節流。然而現實社會中除了傳統的政治轄區政府外，尚存在另一種多層級治理型態，它係以任務或政策問題導向為基礎，針對人

2、民的共同偏好或需求，提供特定的公共財或服務。以都會區政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財貨與服務，有些公共財貨的提供需以整個大都會區做整體考量，有些公共財貨的提供則適宜考量大都會區內不同區域或縣市居民的差別需求，即同時並存兩種不同的多層級治理。本文建議未來財政收支劃分應多考量第二類型的多層級治理。重要名詞財政收支劃分、地方治理、多層級治理、財政聯邦主義壹、前言多層級治理應屬於公共治理的理想方式，習慣上人們對於多層級治理的型態係以傳統的政治轄區(jurisdictions)為主，即所謂的中央、省市、縣市、鄉鎮層級

3、，層級數目有限，各政府皆具ㄧ般性與全面性的功能，每個政府轄區有固定的居民，轄區互不重疊。然而現實社會中卻存在另一種多層級治理型態，它係以任務或政策問題導向為基礎，針對人民的共同偏好或需求，提供特定的公共財或服務。它的設計是彈性的，轄區可能是重疊交錯的，數量可以眾多。以都會區政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財貨與服務，13有些公共財貨的提供需以整個大都會區做整體考量，同時也較符合規模經濟，如都市規劃、大眾捷運系統、下水道、自來水與電力等。有些公共財貨的提供則適宜考量大都會區內不同區域或縣市居民的差別需求，而有不

4、同種類、數量的公共財貨之提供，例如國民教育、公園、與社區服務等。都會區的治理如係由眾多地方政府分割權力，有缺乏整體規劃與資源不足等的問題；但如完全以一個大都會政府來治理，亦無法顧及民眾的差異偏好，以及可能造成難以駕馭的大官僚。因此不同種類的多層級治理有其存在的必要。財政聯邦主義指的是授權不同層級的政府不同的功能，並給予相當的財源，讓其完成任務。傳統的財政收支劃分偏重在以第一類型的多層級的治理為基礎，各國的普遍發生的問題是中央政府掌握主要稅源，地方政府財政長期困難，必須仰賴補助款，而又造成地方政府依賴心理，不思如何開源

5、節流。本文從台灣財政收支劃分情形與地方財政實證資料，可以驗證此一問題癥結。因此建議未來部分地方政府公共財的提供與治理可走向第二類型的多層級治理，即以政策或公共財的提供為導向，產生不同具競爭性的產業；而同時財政收支的劃分亦應考量第二類型的多層級治理架構來進行。貳、兩種類型的多層級治理中央集權的政府與治理方式目前已很少獲得政治學者的青睞，愈來愈多的支持者主張的是多層級的治理，也就是讓公共事務決策權分散於不同層級的政府組織較集中治理權於一個轄區將產生更大的彈性。雖然大轄區的治理在提供公共財時可以產生經濟規模，但單一的政策無

6、法顧及轄區內人民不同的偏好，多層級治理方式則可以對於多元性予以彈性調整其適當的治理規模(Ostrometc.,1988)。然而多層級的治理該如何組成呢？例如對於防火、治安、學校、社區交通、與都市計畫等地方性事務，是交由傳統具一般性目的之地方政府來提供呢？或是組成無數的、互相重疊、特定目的的地方性治理組織呢？前者屬於第一類的多層級治理，轄區設計是以特定社區為主，多功能，轄區數量有限，轄區具固定持久性。後者屬於第二類的多層級治理，轄區設計是以政策問題為主，單一功能，轄區數量可以不斷增加，轄區設計具變動性。一、第一類的多層

7、級治理第一類的多層級治理係指不同層級的有限數目政府，如中央、省、市、縣、鄉鎮等，同層級政府的轄區不會重疊，每個政府皆具有一般性的功能。政府的形成是基於既有社區，這些社區的產生可能是由於領域造成，也可能是由於特定的宗教或人種產生。政府的設計係採系統的持久的架構，如三權分立(行政、立法、司法)，以及階層組織。聯邦主義將權力分散於少數層級的有限數量政府，特別是中央政府與地方政府間的關係，屬第一類的多層級治理形式。13分析的單位屬於個別政府，而非個別政策。多層級治理面臨的困難是協調問題，當參與談判的政府數目眾多時，容易產生所

8、謂的囚犯矛盾(Prisoners’Dilemma)問題，第一類的治理採取的設計原則就是盡量內化外部性與限制政府數量，並授與一系列一般性的功能，同時也限制政府層級，如三級或四級政府。此類的多層級治理制度設計目的在讓人民可以發聲(voice)，而非離開，因此採取民主制度來處理衝突問題。當然如果人民對於第一類治理不滿，仍會採取搬離的方式。二、第二類的