农村公共产品供给制度与增加农民收入

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1、农村公共产品供给制度与增加农民收入　　「内容提要」中国农民负担重、收入低在很大程度上与农村公共产品供给不足并主要由农民承担密切相关。在农村税费改革后，虽然农民不再交纳“三提五统”，但长期以来形成的农村公共产品短缺影响了农村私人产品的产出效率，已成为严重制约农村经济发展和农民收入快速增长的重要原因。　　「摘要题」农村公共物品　　「关键词」农村/公共产品供给/农民收入　　一、中国城乡不同的公共产品供给制度　　农村税费改革前，我国农民负担在很大程度上与农村公共产品由农民承担密切相关。　　在20世纪50年代

2、逐步形成的二元社会经济结构，把中国社会截然分割为城乡对立的两极。国家政策长期向城市和市民倾斜，城市和市民的事情由政府负责，农村和农民的事情由农民自己解决。国家和政府将属于全民所有的国有资产和财政收入主要用于城市和市民身上。其中一个重要表现就是公共产品供给一直实行城乡分割的二元供给与消费制度。这种二元公共产品供给制度拉大了城乡差距，加重了农民负担。农民收入本来就比市民少得多，还要承担农村公共产品建设资金的提供。在城市，一切公共产品和公共设施（含可以收费或可以由市场提供的准公共产品），包括幼儿园、图书馆

3、、体育场、福利院、医疗卫生、公园、道路、供电供水设施、公共交通，以及政府管理机构的建设经费和开支，均由国家承担，在这些公共产品和公共设施的建设上，城市居民无需交纳一分钱，不象农民那样既要交“提留”，又要交“统筹”，而且，对这些公共产品和公共设施的消费有不少项目都是免费。城市公共产品无论在数量上还是质量上都优于农村。而农村的公共产品和公共设施则成为了政府遗忘的角落。农村公共产品不但数量少、质量差，政府还硬性规定由农民以上缴“提留”、“统筹”和负担义务工、积累工等形式自我承担、自我供给。基层政府为了出政

4、绩，甚至以各种乱集资、乱收费、乱罚款的方式向农民筹集公共产品建设资金。农村中小学、农村医疗、农村文化事业、农村道路、乡村电网建设、中低产田改造等一切农村公共产品和公益事业（甚至部分乡镇政府工作人员的工资），都要由农民（通过乡镇政府向农民收取）来负担。　　农民作为国家公民，作为市场经济的主体之一，理应享受与城市居民一样的竞争机会和一样的公民权利，但城乡分割的二元结构使农村居民事实上处于不平等地位，沦为二等公民。从农村税费改革前农民交纳给乡镇政府的“五统筹”费用的内容来看，农村教育、计划生育、优抚、民兵

5、训练、乡村道路建设等均属于公共产品，而且不少是属于全国性公共产品，本应由政府提供，纳入公共财政支出的范围。但这些本应由政府承担的公共产品支出却由政府转嫁给了农民。而城市居民比农村居民享受数量更多、质量更好的公共产品和服务，却从来没有被强制性的为教育、计划生育、优抚、民兵训练、国防、道路建设作出额外负担。　　在义务教育方面，“科教兴国”是我国的一项重要国策，我国宪法也明确规定，接受义务教育是公民的权利和义务。但长期以来，政府在这方面对农村和城市实行的是差别对待的政策。1986年颁发的《关于实施〈义务教

6、育法〉若干问题的意见》第22条规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系列入主管部门基本建设投资计划。农村中小学校舍建设投资，以乡村自筹为主。”也就是说，城镇中小学属于国家举办的学校，由政府拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。学校建设是如此，教育经费的分配也如此。1988年全国财政预算内教育经费支出1528亿元，其中中小学930亿元，而占全国中小学校数和学生人数70％左右的农村中小学只有465亿元，这点财政预算经费一般还不够发放公办教师的工

7、资，而大量的民办教师的工资以及教师的办公经费、教学实验器具设施和图书资料等所需经费就由农民以乡统筹中的教育附加费方式承担。除此之外，农民还要参加教育集资、摊派和支付学校的乱收费等。据调查，城镇居民在义务教育中，需要自己负担的比率为13％，而在农村，尽管农民收入只有城镇居民收入的1/3，但农民承担的比率却为60％。本来，义务教育涉及到整个国家的长治久安和长远利益，是全国性公共产品，其所需经费应由中央政府提供，在城市也确实实现了由政府负责提供的义务教育。但在农村，义务教育事实上成了农民的义务，家长的义务

8、。农村义务教育所需经费由政府转嫁给了农民负担。不仅如此，农民出钱培养的人才又大多通过大中专学校的升学考试流入了城市，很少再回到农村去。因此，事实上是农民出钱办教育，为国家、为城市免费培养人才。农村大量优秀人才的流失，使本来就缺乏人才的农村更加缺乏，这又进一步制约了农村社会经济的发展和进步。　　在计划生育方面，实行计划生育，控制人口数量，提高人口质量，是我国一项基本国策。我国最大的问题就是人口太多。但在目前，控制人口不是个人的理性选择，而是政府的要求。它不仅关系到当前的