关于中国城市公债问题的探讨

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1、关于中国城市公债问题的探讨 　　城市公债是城市政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。城市公债在国外有很长的历史，实际上公债这一经济范畴就是由城市公债起源的。据历史记载，世界上出现的第一张公债券，是由威尼斯市政府发行的。马克思说过，公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲。到21世纪初的今天，公债的发展早已远远超出了西方经济发达国家的范围。不论社会制度和经济发展水平如何，世界上多数国家都把公债作为政府财政资金

2、的重要来源。在实行分税制的国家，城市政府发债融资更是普遍现象。因为在分税制财政体制下，城市政府预算收入通常由本级税收、本级服务性收费和上级政府补助组成，当以上几项收入不能满足支出需要时，允许发行城市债券，以弥补城市基础设施建设资金的不足。可见，举债权是分税分级财政体制赋予城市政府的应有财权之一。 　　随着社会经济发展，许多与城市居民直接相关的公益、公用事业不断扩展，城市政府支出规模随之扩大，并往往面临一些临时性的巨额支出，这些支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下，举债就成为城市政府筹措建设资金以

3、缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上，这也符合公共产品与服务的受益原则。因为城市基础设施建设的效益是可以延续至将来的，以后年度的居民也能分享到，所以以借债形式筹集所需资金，用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是由以后年度的居民负担了其应负担的部分。 　　我国预算法第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。”法律虽作如此规定，但我国城市经济的发展和城市政府职能的履行，已在客观上提出了发行城市公债的问题，而且我国发行城市公债的各项条件正日趋成熟，在现实生活中，已出现了地方政府通过项

4、目债、企业债（公司债）的形式变相发行城市公债（市政债）的案例。因此，可以预见，随着建立公共财政框架过程中各项关系的逐步理顺，城市公债在不太远的将来有可能成为我国城市政府财政收入体系中的一个组成部分。 　　一、有关城市公债的一些基本原理 　　在我国，由于长期禁止发行地方公债，人们对城市公债是比较陌生的。考察城市公债的种类，除公债理论一般的分类方法外，又可根据担保条件分为一般责任债券和收益债券两种类型。一般责任债券属于“纯公共品”项目，即项目本身难以收回投资。它以城市政府的经常性财政收入为担保，其信誉度较高。收益债

5、券属于“准公共品”项目，即这类债券投资的基础设施建设项目建成后可以取得一定的收益，一般可以通过项目本身的收益还本付息。收益债券的发行以项目未来的收入作担保，资信相对较低但收益率比较高。 　　作为公债体系的组成部分，城市政府债券与中央政府国债券一样，具有安全可靠和固定收益的特点。同时，它与中央国债又有区别：除了信誉度略低于国债之外，城市公债由于举债主体不同等原因，在发债规模、债务用途、发行品种、期限和推销方式等方面也有差别；但城市公债在流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作

6、环境密切相关，因而更能得到本地城市居民和企业的关注和认同。 　　城市公债的统计口径仅限于以城市政府及其职能部门为直接债务人的契约性债权债务关系，而市属企业的内外债务和以城市政府及其职能部门为担保的内外债务不在统计之列。外债只包括以外币承担偿付义务的债务，以本币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿付义务的，不属于外债，应列入内债之中。 　　概括地说，城市公债具有以下4个特点： 　　1.城市公债不仅具有还本付息和按计划分配等一般政府信用的特点，而且具有筹措快速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点。 　　2.城市公

7、债既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。其中，债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押。 　　3.城市公债与国债的一个重要区别，是它管理上的选择性和限定性，即对于具体发债主体、债务适用范围、发债方式等方面，要经过严格的选择。特别是对于一个发展中大国来说，各地经济社会发展水平很不均衡，无论经济发达城市还是欠发达城市，城市政府都有着明显的发债冲动。因此，精心选择、严格限定发债主体范围以及债务用途范围，应当成为建立城市公债制度的一个关键问题。 　　4.内债是城市公债的主要构成部分。原则上不排除城市政府举借外债，

8、但必须十分慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序经中央政府审批，由中央有关部门归口管理。因此，城市政府外债原则上只能是一种公债收入的辅助形式，不构成主要来源。内债是城市政府在本国境内的债务，债权人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个人，其还本付息和取得的收入均以本币为计量单位。 　　城市公债的功能主要体现在以下4个方面： 　　1.