进一步完善住房保障制度

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1、“进一步完善上海市住房保障制度研究”总报告一、问题的提出历史证明，在计划经济体制下，上海的住房制度和住房保障制度是不能说是成功的。经过近20年的探索与改革，新的住房制度已经基本建立，取得了重要成果。由于改革的主要取向是改变原来以行政计划分配为统治地位的住房制度，走住房商品化的道路，工作的重心和注意力在改革一面，所以，对于住房保障制度的考虑与安排上，兼顾不周，以至在住房价格上升的背景下，在经济上处于弱势地位市民的住房问题开始凸现出来，矛盾有所加剧。这些问题引起了市政府的关注，也实施了一些缓解矛盾的政策措施，但是，与客观要

2、求还有距离。本研究认为，解决上海住房保障问题，要从建立系统的住房保障制度入手，在住房保障制度的指导下实施完整的政策措施及调整。这就是本课题提出的背景和希望解决的问题。本研究以定性分析为主要方法，考察了上海住房保障政策的演变历史；经过座谈、走访、调查后，客观地评价了上海住房保障现状及存在的问题；比较与借鉴了世界上各种类型国家的住房保障政策的经验与教训；最后，提出了进一步完善上海住房保障制度和近中期政策调整的意见。二、相关的几个概念1、住房保障是现代社会的客观要求社会对于住房保障的客观要求，可以分成一般要求和特殊要求两个方

3、面。（1）住房保障的一般要求。在任何现代社会形态中，不考虑政治、经济、国家、区域的差异性，从必然存在的居民经济状态和住房供应状态出发，必然产生的住房保障要求。住房保障的一般要求，源于经济根源。在任何现代社会经济形态中，在经济上必然存在两种现象：一种现象是，必然存在部分居民经济上的相对弱势地位。另一种现象是，住房供应及其价格的自然状态，使经济上处于相对弱势地位的居民，无力完全依靠自己的经济能力适当地解决住房困难。住房保障的深层次要求，就是在上述两个经济现象下必然地产生的。所以，住房保障是全世界共同的话题。1996年“国际

4、人居”大会把“人人享有适当的住房”确立为《人居议程》的核心目标。2002年4月，联合国制定居住权利计划，该计划的宗旨明确为：“在可能的条件下，各国政府应当采取适当的措施，促进保护并确保公民获得足够住房的权利”。（2）住房保障的特殊要求。住房保障的特殊要求，是由于不同的管理体制、国情、区情和发展阶段的差异性提出的对于住房保障的要求。住房保障特殊要求的内容，至少有三个方面。一是，税收、福利等管理体制的差异，导致住房保障要求的不同。二是，人口数量、人口密度（人均占地）差异，导致住房保障要求的不同。三是，经济和住房发展阶段差异

5、，导致住房保障要求的不同。以上社会的客观要求，就是住房保障制度设计和政策调整的依据。2、制度和政策概念辩析制度和政策，是管理工作中经常提到的两个概念，两者都是指管理方式、方法和手段的规则；但是，仔细辨别又有不同。制度是指管理方式、方法和手段的基本方面，是相对系统的、稳定的和原则性、方向性的，一般要通过立法或高层管理机构的确认，用以指导管理工作，包括政策的制定。政策是指在制度的指导下，对管理方式、方法和手段基本规定的细化、深化和补充，使之适应于各个区域、部门实际使用，并随着区域、部门环境的变化有所调整，一般只需要通过地方

6、立法或地方管理机构的确认。有的时候，制度和政策的边界并不是绝对清晰的，也可能合二为一。对于中国那么大的国家，情况复杂、地区差异大，把两者区别开来是有益的。3、住房制度和住房保障制度概念辩析住房作为重大的社会问题，要纳入政府管理的视野，当然有住房制度存在。在现代国家和地区中，尤其在市场经济的国家和地区中，住房制度的重点是住房保障，所以，住房保障制度的内涵是存在的。一般地说，发达市场经济国家和地区，都有比较完备的住房保障制度。对于转型中的、新兴的市场经济国家和地区，由于传统体制的障碍和国力的制约，住房保障可能会做得差一些。

7、为了更好地进行住房保障，住房保障制度应该以独立的形式表现出来。当前的中国，大体上是处于这一种类型。4、有没有上海市的住房保障制度？严格地说，按照制度的定义，在一个国家、一种管理体制下，只有全国统一的住房保障制度，不应该再有地方的制度。但是，在中国目前只有相对分散的住房保障政策，还没有形成一套独立的、系统的、稳定的住房保障制度。国务院新闻办公室2004年9月发表的《中国的社会保障状况和政策》白皮书中，对住房保障制度作这样的论述：中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建

8、设。这还只是一个大体的框架，并非完整的制度。就此而言，研究上海市的住房保障制度，无论对于上海市还是对于全国都是具有积极意义的。三、上海住房保障政策的演变上海住房保障制度及其政策，是同整个经济体制和住房制度密切联系在一起的。自建国以来，上海的住房保障政策，大致经历了四个时期的演变。1、新中国成立到1980年，名义上的全面保障期新中国