中国地方政府制度创新的路向：产权、制度化和范式选择

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1、中国地方政府制度创新的路向：产权、制度化和范式选择摘要：本文认为，要使地方政府走出制度创新的困境，应着重从三个方面入手，即：地方政府应履行自己的产权职能，以制度创新促进产权的多元化，并通过产权保护，解决微观主体的动力激励问题；以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系；退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换，如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。笔者曾撰文指出，转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制这度变迁中起着重要的作用，但其本身也存镌在着难以克服的困境和弊端，如：中央规制下制度创新的空间限制

2、；[1]“公用Ξ地灾难”与统一市场的阻隔；中央与地方制度博弈目标之间的冲突；创新非均衡下锭制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题，探讨判走出困境的路向选择。一、多元产权≤选择与微观主体的动力激励产权是新制度经济学研究的核心问题，完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度．不会在自然状态下生成，需18/18要政府的介入滂。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，降低产权界定和转让中的交易徜费用；为产权的运行提供一个公正、安全韬的制度环境；利用法律和宪法制约利益集源团通过重构产权实

3、现财富和收入的再分配鞍，扼制国家权力对产权的干预。[2]我诵们在考察中国地方政府的制度创新经验时砝，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一起转”孑、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多谈元产权企业、广东顺德对企业的多元产权髑改造等。现在，从国有制、集体所有制、记股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等，郛都有应有的法律地位。哪种产权制度有利苔于经济发展和适合于本地的实际，都应该缜予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有敝之义。当然，我们这里并不主张给予哪种产权形式以特

4、殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对纩于公有企业，要按照分级管理的原则，明萸确各级地方政府的产权界限，实现资产管咛理层次化到产权配置层次化的转变。对于被地方所有的国有大中型企业和不适合改制б的企业的资产管理，其管理模式可参考深我圳的三级授权经营模式，把国有资产的最唯终产权与经营权分开，使国有资产的产权列人格化，解决所有者虚位、国有资产无人婴18/18负责的问题。为了真正实现政企分开，可毒以考虑在地方人大设立类似于“国资委”蜷那样的机构，作为国有资产的人格化代表Ⅻ，并减少委托——代理链条，以便降低交易

5、费用和提高监督的有效性。在产权保障逦方面，除了中央政府应建立起完整的产权鸩法律体系外，地方政府也应有与中央政府龇配套的产权监管体系，对有关的产权主体记进行约束和监督。对于一些小型国有企业僮和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形枢式对产权进行重组，进行积极的创新和试隙验，甚至是“试错”。在这方面，广东顺班德的经验值得参考，他们对公有企业的改膨制就是走产权多元化的道路，具体方式有逊：嫁接外资；划股出售、公私合营；分拆攉求活；多种形式租赁、公有民营或民有民底营；企业兼并、拍卖；控股、参股；债权僮股份化或债务等值化改造；企业“先关后

6、锖改”；公开上市；依法破产。通过改制，闽使产权具有可分解性，可分散性和可让渡咽性，满足市场经济对产权交易的要求，使褰得在产权市场尚未开放的情况下，实现产曳权制度创新的突破性进展，从而化解中央旮政府制度创新的规制约束。除了对公有产权的界定和保护之外，地方政府还应继续走增量改革之路，加强对非公有产权志的保护。因为，这是目前很多地方最薄弱懔也是最迫切需要进行制度创新的环节。慕产权主要是通过降低交易费用和实现外箨部性的内在化而实现对经济的促进作用的驰18/18。而能够实现这两大功能的产权应是那些浮资产能量化到个人的产权。公有企

7、业在这锝一方面存在着重大的缺陷，由于资产不量化到个人，其委托—代理成本大，“内部耔人控制”使最终所有者难以实现对资产的兮有效监督，这是造成其经营困难的根本原ぃ因。而私有产权因资产的明晰量化和权利伊义务边界的确定性而产生极大的激励，它ロ的私人收益率最接近于社会收益率，由此辖带来极高的生产效率。中国的改革实践，蹄充分证明了这一点。自1980年以来，中国私营经济产值以平均每年71%的速好度增长，到1999年6月，私营企业占跌国内生产总值的33%。目前，私营经济栖的贡献已经接近或超过国营部门，但其所泼占用的国家资源比重却微乎其

8、微，而“耗踵用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经隧济对国民生产总值的贡献只占1/3。”铐[3]中国私营企业用非常有限的资源去累高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。霸然而，我们应该看到，私营经济的高效械率和低成本的增长并没有伴随其他制度的戋相应变迁，它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看，主要