台湾土地制度变迁及其启示

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1、台湾土地制度变迁及其启示＊丁长发〔内容提要〕１９４９年至今，台湾当局根据不同时期的政治、经济、社会发展需要，对土地制度进行了三次改革。本文详细分析了台湾地区三次土地制度改革的背景、目的、采取的政策手段和达到的效果，最后得出一些启示。〔关键词〕台湾土地制度变迁启示〔作者介绍〕丁长发，厦门大学经济学系副教授。台湾面积３６１８９．９５平方公里，其中耕地面积７９９８．３０平方公里，约占全台面积的２２．１０％；人口２３３７．３５万（含福建省的金门、马祖等岛屿），其中所从事农牧业人口有２９３．０７万人，约占１２．５４％；ＧＤＰ总量为１４５６０．５６亿元新台币，〔

2、１〕约４８４６．７２亿美元（２０１３年国际汇率计算），人均ＧＤＰ为２０７０６美元，其中第一产业２４３．０２亿元，占ＧＤＰ总量的１．６８％。〔２〕在过去６０多年中，基于政治、经济、社会发展的需要，台湾当局对农地制度进行了三次改革，每次改革的背景、目的、推出的政策和达成的效果均不相同。第一次农地制度改革解决农地地权分配问题，提升农业生产力；第二次农地制度改革是为了扩大农场经营规模，增加农民所得；第三次农地制度改革是为应对国际农产品的竞争，促进台湾农业产业结构转型升级，提升农业竞争力，缩小农业和非农收入差距，促进台湾农业的可持续发展。一、台湾第一次土地改

3、革（１９４９年～１９５３年）分析（一）背景１．二战后，台湾地区人口剧增，粮食需求压力大增。在１９４５～１９４９年间，大陆迁台人口总数为４７１４６３人，另外还有约６０万左右的军事人员来台。〔３〕人口急剧增加，导致台湾物资奇缺，物价飞涨，１９４９年台湾物价是１９４５年的７０００倍。因此，陈诚在１９５２年台湾“农民节”期间，发表多篇文章，勉励农民努力生产增产，指出：“‘国以民为本，民以食为天’，故粮产之丰歉与粮价之高低关系国计民生至巨，”要求“兴修水利、增产肥料、制造机器农具等等，”以＊本文是教育部哲学社会科学发展报告培育项目《海峡西岸经济区发展报告》（项

4、目批准号：１１ＪＢＧＰ００６）和“中央高校基本科研业务费专项资金资助”（２０７２０１４０００１）。〔１〕涉及台湾的货币单位都用新台币元，不再注明。〔２〕数据来自台湾地区“行政院主计处”２０１３年统计资料，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｇｂａｓ．ｇｏｖ．ｔｗ／。〔３〕薛光前朱建明：《近代台湾》，台北：正中书局１９７７年版，第２９５页。“配合粮食增产计划”。〔１〕２．当时台湾地区农地产权和租佃制度存在严重问题。具体表现为：⑴当时的耕地租佃沿袭日据时期的制度，即地租普遍超过产量的５０％以上，有的甚至高达７０％～８０％。非主要产品也需分给地主，租约多以口头契约，地

5、主可以随时收回耕地，而不给予佃农任何补偿。⑵土地分配制度极不合理，占农村人口１１．６９％的地主和半地主拥有５６．０１％的耕地，“政府”拥有２０．５９％，而占农户总数８８．３１％的农民仅拥有耕地２２．４％，其中半数是无地的佃农和雇农。这些都导致地主和佃农的矛盾激化，台湾各地经常爆发抗租抗息的自发行动。“因此之故，台湾必须实施土地改革，是一种客观需要，虽有万难，不能顾也。”〔２〕（二）目的和内容１．目的：（１）扶植自耕农，提高农民所得，改善农民生活；（２）增加粮食及重要作物生产；（３）发展人民潜力、建设地方，奠定富强“民生中国”的基础；（４）最终达到“农

6、业培养工业”之目的。〔３〕２．主要内容：（１）１９４９年实行“三七五减租”，即佃农向地主交纳的地租最多不得超过所租耕地全部总产量的３７．５％；保障佃农权利，耕地租约一律为书面租约，租期不得少于６年；兼顾地主利益，佃农如积欠地租达两年总额，地主可中止租约。〔４〕（２）１９５１年“实行公地放领”，即把日据时期日伪占夺的土地收归公有后卖给缺地或少地的农民。放领地价为土地全年正常收获量的２．５倍，分１０年逐步偿还。〔５〕（３）１９５３年实行“耕者有其田”，即对地主占有耕地进行限制，将地主多余耕地（水田超过３公顷或旱田６公顷）由“政府”征收转放与现耕农民受领

7、，以使耕者人人有田耕种。〔６〕（三）效果这次农地的三阶段改革，取得了良好的经济、社会效果。表现为：１．土改的结果使台湾原有的地权结构和土地经营规模发生了很大的变化。这一时期的土改，受益农民为４６７０００户，占当时农户的６０％。１９４９年实佃户占总农户的３９％，半自耕农占２５％，自耕农占３６％；１９６５年佃农占１３％，半自耕农占２０％，自耕农占６７％。自耕农所持有的耕地由５６％提高至８６％。〔７〕农地政策实施的结果，使农地分配平均，贫富差距缩小，社会公平且稳定，增加投资意愿，因而为工业发展建立一个稳固的基础，〔８〕创造了一个经济起飞前所需的稳定环境。２

8、．农业获得全面发展，台湾农业年均增长率１９５２～１９６５年为４．２５％，超过人口３．４５％的增长率。〔９〕舒