农村公共产品供给制度：历史、现状与重构

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1、农村公共产品供给制度：历史、现状与重构「内容提要」长期以来，在我国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。农村税费改革在一定程度上恶化基层政府的财政状况，势必会进一步影响农村公共产品供给的数量和结构优化。为了改善农村生产条件和提高农民生活水平，促进城乡一体化发展，重新构建农村公共产品供给机制具有特别重要的现实意义。　　「摘要题」农业支持与保护　　「关键词」公共产品/供给不足/供给机制/机制重构　　农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田

2、水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善。从理论上说，全国性的公共产品应由中央政府负责提供，地区性的公共产品应由地方政府负责提供。然而，长期以来，农村公共产品的供给却主要依靠农民自己，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”。[1]目前我国的客观现实是农村地域宽广、人口众多，农村公共产品供给水平大大低于城市，这不仅使我国“三农”问题更加尖锐，也带来诸多全局性的社会问题。农村公共产品供给制度设计与国民经济整体发展水平和财政实力息息相关，改善农业生产条件所需投入大，如果完全依靠政府投

3、入来改变农村公共产品的现状，与中国的基本国情不符。在中国公共财政基本框架的建设中，如何配合我国现阶段致力于“三农”问题的缓解，重构符合我国基本国情的农村公共产品体制，值得思考。14　　一、农村公共产品供给体制的阶段性特征　　长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金或通过“投劳”解决。虽然国家财政每年都要通过“支持农业支出”科目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的如小型农田水利建设补助费、抗旱费等等是少之又少。其

4、实，以“支持”二字来界定农业支出，本身就是“二元经济”制度安排的产物。在这种安排下，工业属全民所有，财政对其支出属于“投资”；农业属集体所有，财政对其支出属于两种不同所有制之间的资金支持关系，用“支持”二字似乎还有点“道理”。然而，若财政的城市公共产品支出属于“投资”；而农村公共产品支出属于“支持”，就匪夷所思了。实际上这至少是对同样具有中国公民身份的农民的歧视，甚至是把农民排斥在“国民”范畴之外。令人遗憾的是在“支持”思想的指导下，长期以来农村公共产品有相当大的比重是由农民自己承担，虽然这种供给机制在不同的时期有不同的体制表

5、现形式，但基本格局、实质几乎没有太大的变化和本质的区别。　　（一）人民公社时期的农村公共产品供给体制。建国后，我国的现代化建设选择了工业化、城市化的经济发展模式。在计划经济体制下，国家凭借其对农产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功地实现了农业创造价值向工业部门的转移，农业为国家的工业化、城市化积累了大量的资金。在“多取少予、农业哺育工业”14的制度安排下，农村公共产品制度内供给明显不足，而主要依靠制度外供给，[2]即农民在人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社（集体）给予农民评工记

6、分。表面上看，在计划经济体制下，农村公共产品主要是由人民公社提供的，事实上，在“工分制”下，制度外公共产品的物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在劳动产出不变的前提下，增加总工分数，意味着工分价值的减少，其实质主要是由农民自己提供农村公共产品。　　（二）改革开放后至税费改革前农村公共产品供给体制。农村税费改革前，我国农民的负担由四部分组成：一是国家税收；二是向集体组织交纳的各种统筹提留以及土地承包费等，包括村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等等；三是

7、各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工。从农民负担构成可以看出在农村税费改革前，农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有本质性的变化，农村公共产品的提供主体依旧是农民，所不同的是人民公社时期农民在公共产品方面的投入被“集体”“包装”了起来，并被工分形式所掩盖，农民不知道自己的负担。实行家庭联产承包责任制后，农民在农村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人头上，且大部分货币化了，农民清楚自己的负担。其实，农民成为农村税费负担主

8、体后，由于农村行政管理体制改革滞后，以及农村公共产品提供主体不到位，构成了农民税外负担日益加重的主要因素。14　　（三）农村税费改革后的农村公共产品供给。我国农村税费改革从开始在安徽省试点，到全国20多个省市全面铺开，已历时三年。从农村税费改革方案的具体内容来看：调整农业税的