当前我国公共行政的核心价值取向探析

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当前我国公共行政的核心价值取向探析2008年5月3期(总第148宁夏社会科学SocialSciencesinNNo.3.May.2008Gen.No.148当前我国公共行政的核心价值取向探析包国宪,周云飞(兰州大学管理学院,甘肃兰州730000)摘要:新中国成立后的50多年,我国一直没有独立的现代意义上的公共行政理论,因此,笔者认为,汲取传统公共行政价值的精华和借鉴西方公共行政价值的先进理念,在为人民服务的主导行政价值下,建立以公平,效率,责任,创新为核心的公共行政价值体系是我国公共行政的必然要求和理性选择.关键词:公共行政;价值取向;创新中图分类号:D035文献标志码:A文章编号:1002—0292(2008)03—0007-03公共行政价值是行政哲学的一个重要理论问题,是行政主体对行政事物,行政现象的评价和看法,从深层次上决定了公共行政的宗旨,目标和运行模式.公共行政价值是公共行政的灵魂和核心,对行政机关及其工作人员具有整合作用,对行政人员的心理性格行为有导向,凝聚,辐射,规范等功能.树立正确的公共行政价值观,统领公共行政的发展和行政人员的行为,才能实现政府高效运作,社会公平稳定与和谐发展.新中国成立的50多年中,我国公共行政始终坚持全 心全意为人民服务为主导价值.1954年通过的《中华人民共和国宪法》第二条,其根本宗旨就是全心全意为人民大众服务,并通过人民代表大会的基本政治制度来实现这一最高政治原则和主导公共行政价值.其主要表现为"给人民群众指出正确的奋斗方向,帮助群众自己动手,争取和创造自己的幸福生活"L】,干部"要做到心里装着群众,凡事想着群众,工作依靠群众,一切为了群众,要坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事"E2JI9-2..我国公共行政价值的演化呈现一脉相承性,虽然在社会政治经济发展的不同阶段全心全意为人民服务这一行政主导价值的具体内涵有所不同,但都只是在主导价值的统摄下,根据不同时期情况不断丰富和发展.一,当前我国公共行政核心价值取向影响因素分析我国当前公共行政价值的生态环境,可以从纵向,横向两个维度分析.(一)从纵向上看,中国有几千年的官僚制历史,但中国古代的官僚制是一种建立在宗法,血缘关系上的形式化的传统型官僚制,而不是建立在法理性权威基础上的高度理性化的现代官僚制.当前我国的官僚制仍然不是韦伯所倡导的严格意义上的官僚制,它同时存在官僚制不足和过剩两种情况.官僚制的不足主要是官僚制软件的不足,是理性精神,法治精神和科学精神等方面的不足;而官僚制的过剩主要是官僚制硬件的过剩,是职能分工,层级节制和公务员稳定性等方面的过剩.官僚制不足和过剩具体表现在:一 是非制度化传统.中国传统哲学认为人性本"善",善是群体的社会认同,因而制度是适应人性的群体性认同需要而构建起来的,其功能在于协调,道德高于法制t3~21.由此造成了行政过程的随意性和非规范性,出现"人治"而非"法治"的现象.二是官本位的思想.以官本位为核心的行政价值观塑造了政府机构中的"官僚制人格","官僚制人格"普遍缺乏追求真理及科学方法的批判与探索精神,对任何危及官僚自身利益和组织完整性的变革产生抵御作用.三是集权主义的思想.封建社会皇帝掌握着最高的立法,行政和军事权力,而且没有任何约束.各级地方长官集其所辖区域内的政治,行政,宗教权力于一身,并有最终决定权.收稿日期:2007一l1—30作者简介:包国宪(1956一),男,甘肃庆阳人,兰州大学管理学院院长,中国地方政府绩效评价中心主任,教授,博士生导师,主要研究方向为政府绩效管理,战略管理和公共政策;周云飞(1983一),男,云南泸西人,兰州大学管理学院行政管理专业硕士研究生,主要研究方向为公共政策.——1——四是全能政府的理念.政府过多地承担了本来完全可以由社会或市场去完成的事务,政府权力深入到纯粹属于个人生活的领域.同时,公务员的稳定性管理,使其缺乏提升自己能力和工作绩效的动力,也没有因服务态度不好,工作拖沓等而被逐出的危机感.(二)从横向上看,西方行政学产生以来的一百多年中,西方国家"基于对若干基本行政价值的不同理解,形成 公共行政学发展的三大范式:传统公共行政学,新公共行政学和新公共管理学"._'在不同时期,一种价值可能超过另一种价值,但就每一种价值观的合法性而言,它们之间没有拔河赛."我国却没有产生自己独立的现代意义上的公共行政理论,作为"后发"国家,借鉴"先发"国家的经验,是必经之路.改革开放后,西方先进的价值理念和价值追求传人中国的同时,利己主义,物质主义,享乐主义等价值观也传人中国,受这些影响,"在一部分行政官员中,公共利益观念化,为人民服务的宗旨在不同程度上被腐败主义,个人主义观念替代,官本位思想浓厚,公共权力部门化,部门权力利益化,部门利益个人化的现象比较突出"j.公共行政价值失范明显,主要表现在:一是公共行政价值低俗化倾向.一些行政人员把行政职业作为谋生和捞取不正当利益的手段和途径,追求享受,满足自己及其家人的私欲.吃喝玩乐的庸俗价值取代艰苦朴素,人民公仆的高尚理念.二是公共行政价值功利化倾向.一些行政人员为了达到升迁的目的,一味追求眼前的,看得见摸得着的显性政绩,而不关心这些显性的"政绩工程"到底给地方人民带来多少实惠,是否符合本地区本部门的实际和长远利益及可持续发展.总的看,当前我国呈现出价值观的多元化.因此,如何传承先进的传统行政价值观,吸收外国先进的行政价值理念,防范和抵制各种低俗,功利价值观的侵蚀,矫正当前出现的行政价值观失范现象和构建我国公共行政核心价值是一个重要而紧迫的课题.二,当前我国公共行政的核心价值取向 我国当前的公共行政价值环境有自己的特殊性.所以,要从自己所处的具体的公共行政价值生态环境出发,借鉴西方的公共行政价值成果和汲取中国传统的公共行政价值,并在为人民服务主导价值下构建新的具有中国特色的公共行政核心价值体系.在众多的公共行政价值叶I,笔者认为公平,效率,责任,创新是我国公共行政的核心价值.坚持公平,效率,责任,创新的公共行政核心价值,指导行政官员采取措施解决当前我国政府机构臃肿,职责不清,效率不高,创新不足等问题,才能实现我国和谐,健康,有序发展.(一)公平价值公共行政以公平为价值诉求,是其公共性所决定的,只有政府才有能力维护社会公平,政府是维护和实现社会一8一公平的主要力量."社会公平强调政府提供服务的平等性,强调公共管理者在决策和组织推进中的责任与任务,倡导公共行政的社会公平是要推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治,经济资源支持,处于劣势的人们".'什么时候突出地提出和解决这个问题(贫富差距),在什么基础上提出和解决这个问题,要研究.可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题."[8]374现在可以说己经到了邓小平所说的"突出地提出和解决这个问题"的时候.树立公平的公共行政价值,创造公平的政治社会经济环境.从城乡制度上看,必须打破城乡二元的户籍制度,恢复公民的迁徙自由权,消除不利于人口流动的体制性障碍,形成城乡统一的劳动力市场.从分配制度看,要根据每个社会成员对社会的具体贡献进行有差别的分配,分配过程 中应该坚持贡献和满足相称的原则.还必须重视就业和以保护市场竞争中的弱者为原则的社会保障等基本制度安排;重视建立利益表达和利益协调机制,为社会弱势群体提供利益诉求途径.最后应保证教育公平,据研究,社会成员收入水平和教育程度正相关,受教育水平越高的人,收入越高;反之则越低.调节贫富差距的主要手段是教育,不是税收.因此,国家在制度上要保障受教育机会的均等,只有实现教育公平,才能从根本上逐步实现其他方面的公平.(二)效率价值行政效率足行政学从企业管理学中"嫁接"过来的一个概念,是行政管理所产生的行政效益和经济效益的反映,是判定政府工作状况的综合指标,也是政府能力的集中表现.行政效率包括内部效率和外部效率,内部效率的获取,取决于对行政组织内部各要素的高度利用和管理,是行政效率的关键所在.外部效率是从行政系统与经济,社会的关系着眼,关注的是行政管理活动"对谁有效率"的问题.追求高效是政府行政的内在要求和价值诉求,效率化是公共行政现代化的重要标志.构建社会主义和谐社会,就是要通过激发活力,提高效率来促进发展.当前改革中的社会服务承诺制,绩效评估制,模拟市场竞争制等,都是在面临特殊约束条件下,公共部门探讨提高效率的特殊机制的努力.具体说,我国政府提高行政效率,一要改变"全能政府"的理念,树立"有限政府"的目标,重新界定政府的职能范围,明确政府应该做什么,不应该做什么的问题.二要精简行政机构,重组行政流程,缩减行政层级,缩短信息传递时间,即明确行政活动按什么程序做的问题.三要引人私人部门的管理方法,在政府内部采用绩效管理,全面质量管理,标杆管理,ABC重点管理等,建立竞争机制,使最小的公共支出获得 最大的公共利益,达到帕累托最优状态.四要采用新技术,特别是信息技术,改进公共行政方式.五要强化监督机制,"不受监督的权力必然导致腐败",需要上下级,同级,社会舆论,公众,党组织,人大,政协的全方位多焦度的监督,从政府内外部共同促使行政效率的提高.(三)责任价值在现代民主社会,政府的产生源于人民公意的达成和授权,其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威,承担起无可替代的社会责任.行政责任包括两层意思:一是政府接受人民的委托,政府的行为对社会大众负责;二是政府对自己的行为负责,对自身的失职,失误承担相应的责任,即公务员对政府负责.公共行政责任价值的强化须从两方面人手:行政人员自身的责任性和行政体系的监督约束机制.一方面,行政人员要构建伦理观念和道德体系,塑造行政人员的责任信念和行政人格.这种行政人格的形成是政府责任价值的最高境界,也是责任政府构建的终极目标.另一方面,完善行政体系的监督机制,通过他律促使行政人员遵从道德自觉和道德意识,进而实现自律与他律的统一.但是,这种统一是不稳定的,行政人员的道德意识会随着监督机制作用的强弱而发生变化.特别是在监督机制的空白点上,道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服.行政人员知道应该做什么和不应该做什么,但他却钻监督机制不健全的空子,选择"不应该".因此,行政人格虽是深蕴于行政人员行为背后的稳定,持续的道德力量,然而这种行政人格并非行政人员先天具有的,要靠有效的责任监督控制机制加以形成和实现,两个方面相互影响,相互促进,通 过强化公共行政人员的责任性,提高政府的责任性,反之又促进行政人员的责任性,最终形成责任政府.(四)创新价值创新是民族进步的灵魂和国家兴旺发达的不竭动力.政府创新是国家创新的核心部分,是其他创新的前提条件和根本保证,在创新体系中具有战略性地位,是深化体制改革的基础和关键.我国的行政价值生态决定了我们不能故步自封,也不能照搬西方现成的行政理念和行政方法,必须创新.政府创新的动力主要有:一是全球化和信息化.全球化突破时空界限,使全球成为一个"村子",任何～个地区的微小变动都会迅速波及其他地方,引发联动效应;信息化掀开传统官僚制的神秘面纱和打破了,政府对行政信息的独家垄断权,使信息快速传递,广泛传播和容易获取,外部的冲击要求政府必须在政府与社会,政府与第三部门,政府与企业的关系和内部中央与地方的关系,职能部门之间的关系,公民与政府的关系以及行政方式,公民参与方式等方面作出新的调整.二是经济社会发展,公民民主意识,权利意识的日益觉醒和公民社会的发育与成长等,使以前潜藏着或微小的矛盾开始浮出水面,政府必须对现存不适的体制和制度进行探索性创造性改革,提高公共服务质量,完善市场经济体制,形成政府,市场,公民社会的三元社会治理模式.政府创新包括理论层面,制度层面,人员层面,操作层面.我国政府创新必须四个层面同时进行,以在政府管理模式,民主制度,法律制度,经济制度,文化制度,行政方法等方面取得突破.具体可从以下几方面努力:一是在保持统一领导的前提下向下级分权,使基层行政人员能在所辖区域内积极探索适合本地区的新的管理模式和发展模式.二是及时吸收西方的先进行政理念和先进行政方式方法, 如顾客导向,结果导向,市场导向,公共服务外包,企业化等并使之中国化,具有中国风格和特色.三是有计划,有步骤地对公务员进行培训,更新其知识结构,适应科技发展的要求,加强政府内部的人力资源开发,提高他们创新能力,推进政府创新.四是尽可能明确界定政府及其部门的职能和责任,避免职责不清和相互推诿的现象,建立一整套合乎国情的,完善的政府绩效评估长效机制.公平,效率,责任,创新是相互联系,相互依存的有机体,四者构成了我国公共行政核心价值体系.社会公平则属于社会理论的范畴,在政府控制的领域追求公平,目的是纠正市场带来的不公平或是纠正以往政府政策导致的不公平,其考虑的重心在于结果和分配效果,体现了政府最终对公民负责的精神;而效率主要属于管理理论的范畴,追求以现有的财力生产最大化的产品,是一个过程问题;责任是政府切实履行代理人的职责,提高行政绩效和公民满意度的根本途径;创新则广泛存在于社会的各领域,追求的是在合乎发展客观规律的前提下,对现存的理论,机制,手段,技术等进行改造,以适应环境和发展的需要.坚持公平,效率,责任,创新的公共行政核心价值,并内化到行政人员心里,从伦理道德高度统摄具体的公共行政行为,实现政府高效运作,内生和谐,与时俱进.参考文献:[1]张晓东.执政能力建设与执政伦理的创生,转型和发展[J],毛泽东邓小平理论研究,2005(11).[2]胡锦涛.在"三个代表"重要思想理论研讨会上的讲话[M].北京:人民出版社,2003.[3]刘靖华,姜宪利.中国政府管理创新(施政卷)[M].北京:中国社会科学出版社,2004.[4]金太军.西方公共行政价值取向的历史演变[J].江海学刊,2000(6).[5]张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向—— 麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录[J].中国行政管理,2000(11).[6]龚霄侠.现阶段中国行政环境和行政改革略论[J].兰州大学(社会科学版),2006(2).[7]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998(12).[8]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,2001.(责任编辑马媛)一9一