湘卫法制发〔2015〕1号文件解读

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1、湘卫法制发〔2015〕1号文件解读省卫生计生委法制处2015年2月10日2015年2月9日至10日，省卫生计生委法制处在长沙召开各市州人口计生委政策法规科长会议，法制处长曹跃斌全程主持会议，副处长左翼同志解读了1号文件，办公室、基层指导处、流管处、妇幼健康处有关负责同志参加会议。现将湘卫法制发【2015】1号文件的解读印发，请各地认真领会，抓好贯彻落实。市里是否开会另行通知，未开会前，各县市区依照此文件解读落实，在落实中把握不准的请电话报告。政策法规科2015年2月11日一、文件制定依据1.政策法律留有空间。2013年11月12日

2、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2013年12月28日《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》：—-13-—同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年1月23日新《条例》：一方系独生子女的夫妻，可以生育第二个孩子。政策法律的空间就是行政机关的行政裁量权，需要以规范性文件加以具体化。单独再婚夫妻的生育政策是单独两孩政策的延伸和具体化。2.法律有授权。《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定：“凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、

3、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释”。3.国家有政策。国家卫生计生委办公厅《关于实施单独两孩政策有关问题的答复意见》（国卫办指导函〔2014〕419号）。下发该文件属于行政指导行为，对地方立法和行政相对人都没有约束力，但对于基于行政隶属关系的下级行政机关是有约束力的，下级行政机关有责任通过立法或者制定规范性文件的形式，将419号文件的相关规定转变为对行政相对人有约束力的规定。419号文件之所以没有以规范性文件的形式出现，体现了国家卫生计生委对地方立法权的尊重。一、制定文件的基本原则1.以人为本。以人为本是法治理念的核心内容，是

4、我们一切工作的出发点和落脚点。1号文件尽量作出对相对人有利的规定。如，未排除合法收养成年人，—-13-—有抚养关系的继子女不计算子女数，删除了419号文件中的一些限制性规定，增加了基层呼声强烈的规定等。有利于再婚家庭的稳定，有利于子女的成长，有利于法律关系的稳定。1.用足政策。省人大常委会谢勇副主任：国策由国家定。生育政策国家放到哪一步，我省跟进到哪一步。1号文件比国家419号文件走得更远一些，删去了一些限制性规定。2.便于操作。对独生子女的界定更具可操作性。删去的限制性规定，都是基层难以把握难以操作的内容。一、政策比较及解读1号

5、文件419号文件9号文件独生子女的界定独生子女一般指父母生育或合法收养的唯一存活子女。其中，生育的唯一存活子女，是指该子女没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹，或兄弟姐妹死亡且死亡前没有生育和收养子女的；独生子女一般指父母生育或合法收养的唯一存活子女。即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹，或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均死亡且没有生育子女的独生子女是指父母生育或合法收养的唯一子女，即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹（含父母收养的兄弟姐妹和与父母有抚养关系的继兄弟姐妹），或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于他们生育（或收养

6、）子女前死亡。—-13-—合法收养的唯一存活子女，是指养父母没有生育子女，依法收养的唯一存活的养子女。解读1号文件的规定比419号表述更准确，比9号文件规定更宽松。1号文件“一、独生子女的界定”中的两大段之间是并列关系，第二段不是第一段的补充、具体化。第一段规定的是真正意义上的独生子女，第二段规定的是视为独生子女对待的4种情形。1.生育的唯一存活子女：①只强调存活子女数量只有1个，而不考虑其政策属性；②兄弟姐妹多人只存活1个的，死亡的兄弟姐妹须未生育、收养子女；③没有9号文括号中“含父母收养的兄弟姐妹和与父母有抚养关系的继兄弟姐妹

7、”，是根据419号文规定，依法收养的查找不到生父母和兄弟姐妹的弃婴或儿童，和有抚养关系的继子女，均不影响认定所生育的唯一子女为独生子女。2.合法收养的唯一存活子女：①合法收养，在1992年4月1日《收养法》施行后，以《收养证》为标志；在此之前事实收养的，有公证书的，予以认可，没有公证的，由工作单位或村（居）委会出具证明（在再生育审批表工作单位或村(居)委会签署意见栏，签署是否为合法收养，是否为唯一子女）；②符合《收养法》规定，收养成年人的，可认定该养子女为独生子女；—-13-—（第七条：收养三代以内同辈旁系血亲的子女，可以不受本法

8、第四条第三项、第五条第三项、第九条和被收养人不满十四周岁的限制。华侨收养三代以内同辈旁系血亲的子女，还可以不受收养人无子女的限制。）③与无子女收养人有事实收养关系的唯一子女，且收养人符合《收养法》规定的收养条件，仅未办理收养登记手续的，视为独生子女