把握失职违纪立法旨意 正确处理失职违纪案件

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把握失职违纪立法旨意正确处理失职违纪案件作为职务违纪的一种形式，失职类违纪错误的一个主要特点是违纪的行为结果往往会酿成经济损失、人员伤亡和不良的政治、社会影响。失职类违纪行为是目前违纪案件中造成经济损失最为严重的违纪行为之一，它具有很大的危害性和危险性。失职类违纪错误不仅侵害了党组织、国家机关、企业、事业单位的正常活动，损害了党和政府的形象和声誉，干扰了党和国家的方针政策，影响了法律、法规的贯切实施，而且使国家和人民的合法利益遭受重大损失，破坏了社会生产和生活秩序。作为纪检监察部门，应对失职违纪行为进行严肃查处。监察部在2000年《关于14起特大事故调查处理情况的通报》中指出：参加重大责任事故的调查，严肃处理因官僚主义、失职给国家和人民生命财产造成重大损失的有关责任人，是纪检监察机关义不容辞的责任。近些年来，我市对一批党员干部因失职给党、国家和人民利益造成较大损失或重大损失的行为给予了党纪政纪处分或刑事处罚，严肃了党纪国法，推进和加强了我市的机关效能和作风建设。一般而言，失职案件不象贪污受贿等其他职务违纪在调查过程中存在着突破上的难度，但在认定上，由于失职违纪行为不如贪污受贿那样直观，特别是其构成要件客观方面的危害行为与危害结果之间的关联性、构成要件主观方面违纪者心理态度的把握，在认定上都存在比较大的难度，而我们对于失职违纪行为存在的常规思维和处理方式，都在不同程度上影响着对失职案件的正确查处。正确查处失职案件的前提是要正确把握党纪处分条例对失职违纪行为作出的规范，准确理解党纪处分条例关于失职违纪的立法原意，在此基础上才能在实践中正确处理失职案件。《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。……”10 本条例对构成失职违纪错误作出了规范，条例所要规范的是在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或重大损失的行为人给予纪律处分。这有三层意思：一是行为人有失职的行为，也就是有在工作中不履行或者不正确履行职责的行为；二是行为人不履行或者不正确履行职责的行为导致了党、国家和人民利益以及公共财产的损失；三是行为人不履行或者不正确履行职责导致党、国家和人民利益以及公共财产的损失是较大或重大的损失。对于这三层意思，从理论上去理解不难，但在实践中却不容易把握：一是对行为人是否不履行或不正确履行职责不好把握；二是行为人不履行或不正确履行职责的行为是否直接导致了党、国家和人民利益以及公共财产的损失更不好把握；三是对损失的实际情形也不好把握。下面本人结合理论与实践作如下阐述。一、对行为人不履行或者不正确履行职责的考究党和国家工作人员的一定职守，一方面标志着党和国家工作人员享有一定的职权，另一方面也体现出党和国家工作人员负有一定的职责和特定的义务。党和国家工作人员的职守往往体现在以下几方面：1、法律、法令、法规、条例的有关规定。有关的法律法规对职能部门的职能作出了法的规定，对部门职能的规定也就是对部门负责人及相关工作人员的职责作出了规定；2、单位的规章制度及单位的职责分工；3、有关的指示、命令、决定和规定。如领导临时对某项工作的指派，这也是认定职守的根据；4、实际的情况和习惯。有时在岗位责任制度不健全的情况下，如果分工不清、职责不明的，其实际的工作范围，也是认定职守的依据。10 在查明了行为人应当履行的职责的基础上，我们要对被调查人是否违反了其职守进行调查，看被调查人是否存在如下违反职守的行为：1、不履行职守。具体表现为或擅离职守，脱离工作岗位，或该管的不管，该作为的不作为；2、不正确履行职守。是指行为人履行了职责，但不正确，即在履行职务过程中不按照法律、法规和单位规章制度的规定或领导的指示要求履行职责。具体表现为：敷衍塞责，任意蛮干，胡乱行事；3、滥用职权。具体表现为：超越职权范围、过度地使用岗位权力；4、循私舞弊。具体表现为循私情私利，或贪图财物，或讨好上级，或为了照顾、袒护、包庇亲友等，而弄虚作假、故意不履行本职工作；等等。我们知道，一个危害结果的产生，往往会有很多的人存在职责方面的问题，但不是每个人所应负的责任都是一样的，我们必须根据每个人的具体职责和具体行为正确界定每个人所应负的职任。1、要区分直接责任人与间接责任人。直接责任人是指行为人的行为对导致损失结果的发生起决定性作用的人员，其行为与损失结果的发生具有内在的、必然的因果关系。直接责任人包括直接决定者、筹划者、执行者。如果直接人是两人及以上的，还要区分主要直接责任人和次要直接责任人。间接责任人是指行为人的行为与损失结果之间不存在内在的、必然的因果关系，与造成的损失虽有联系但不起决定性作用的人员。2、要区分领导责任与具体经办人责任。如果具体经办人的行为是受命于主管领导人的意志，或者在执行中曾提出纠正意见，但未被领导人采纳而造成损失的，应由领导人承担直接责任；如果具体承办人出主意，而领导人轻信允许或采纳，或者具体承办人明知领导人的指示命令违反了有关规定，仍继续实施而造成损失的，具体承办人和领导人都应负直接责任；如果具体承办人隐瞒事实真相，不请示汇报，自作主张，或者不执行领导人的正确意见，不按规章制度办事而造成损失的，具体承办人负直接责任，领导人不负责任或只负一般领导责任。3、区分集体研究和个人决定。个人做出错误决定，因而造成损失的，决定者负直接责任。集体研究做出错误决定造成损失的，参加研究的人员都应当负一定责任，其中主持研究的人负主要责任，其他人根据分工承担相应的责任。对于汇报人报告不实，导致集体研究决策不当，或者承办人不如实执行集体研究做出的正确决定造成损失的，承办人应负直接责任。在界定行为人行为责任的过程中，我们要纠正一种常规的错误认识，就是常常把经办人认定为负直接责任，把分管领导认定为负主要领导责任，把一把手认定为负重要领导责任，这是一种错误的观点。行为人应负什么责任，当然与其职务相关联，但还与其在不履职或不正确履职过程中的实际行为相关联。我们要根据以上界定方式，对行为人应负的责任进行实事求是的认定。10 被调查人违背职务上的注意义务，不履行或者不正确履行其职责是失职类错误的客观表现形式。但在调查处理失职案的实践过程中，往往存在以下问题：1、对被调查人的法定职责大而化之。在查办失职案的实践中，我们往往有一种错误的认识，就是认为只要造成损失了，发生了重大事故，领导总应该承担责任，将领导干部对所发生的危害后果负一般责任，与应负纪律责任而给予纪律处分混为一谈。基于这样的认识，办案人员往往只注重对被调查人职责方面证据的收集，而不注重对被调查人不履职或不正确履职行为事实证据的收集。有些失职案件的调查报告，全文没有被调查人不履职或不正确履职行为的具体事实，只有被调查人员主观冠于被调查人“失职”的结论性意见；2、对被调查人的法定职责满足于被调查人承认其有失职行为，而不注重对被调查人失职具体事实的调查取证。实践中，由于在职责范围发生了重大事故，被调查人往往也会下意识地认为自己应负有一定的责任，但被调查人不知道“一定的责任”与我们纪律处分的纪律责任不是同一个概念，所以在我们调查期间，他们往往表现得极为配合，对谈话笔录中的个别词语不是太关注。如果不追究，或者给予他们轻处分，他们一般不会提出问题或申辩，而当我们依据这些证据给予他们重处分时，他们就会提出申辩，这是失职案容易出现反复的一个重要原因；3、对行为人违反职守的行为调查不全面。行为人的失职行为相对危害结果而言，有可能是一次性的危害行为导致了危害结果，有可能是多次的危害行为或长期的危害行为累积导致了危害结果，所以我们的调查要全面，弄清楚行为人的全部危害行为，这对我们正确定性处理都有着极大的意义；4、大多数的失职、渎职类案件往往与重大事故相交织、相联系。然而，重大事故发生的原因往往是多方面的，有的可能是人为因素，有的可能是不可抗力因素，有的可能是偶发性因素导致，有的可能是必然性因素导致。现实中，由于重大事故的发生造成了不良的政治、社会影响，一些领导为了“平息”事态或对上有所“交代”，不问相关部门及其工作人员是否存在失职的行为事实，就以权力意志要求追究相关职能部门及其工作人员的纪律责任，而办案人员在有关领导权力意志的影响下，受发生重大事故后“紧张情绪”10 的影响，往往会产生相关部门、相关工作人员存在失职违纪行为这种先入为主的思想意识，于是在对事故进行调查过程中往往只注重对事故本身的调查，而忽略对部门及其工作人员职守行为的取证，往往只注重行为人的认错态度，满足于行为人承认有错，而不实事求是调查行为人到底有没有具体的失职事实以及其失职行为与危害结果之间到底有没有内在的联系。二、对危害行为与危害结果之间关联度的考究行为人不履职或不正确履职的行为称为危害行为，其不履职或不正确履职的行为导致的损失称为危害结果。危害行为与危害结果之间存在一定的因果关系，是任何违纪构成的必要条件，也是让行为人负纪律责任的前提与基础。如果行为与结果之间不存在因果关系，那么就意味着该行为不构成违纪，就不能让行为人承担危害结果的纪律责任。因此，查明行为与结果之间的因果关系，是正确认定违纪的成立并且确定纪律处分的客观基础。就失职违纪而言，失职的行为与造成较大损失的后果之间必须具有内在的因果关系，即较大损失的后果是由失职的行为所直接造成的，如果较大损失的后果不是由失职的行为直接造成的，则不构成失职错误。现实中，行为人的危害行为与危害结果之间的因果关系问题具有一定的复杂性，实践中如何判定二者之间的因果关系存在着很大的难度。结合理论和实践，我们可从以下几方面来把握。（一）行为人不履行或者不正确履行职责的行为与危害结果（较大损失或重大损失）之间必须存在内在的联系。我们知道，一个危害结果的产生总会有多方面的原因、有很多的人在职责方面（除了不可抗力因素造成的危害）存在问题，但作为构成失职纪律处分的行为，必须是与危害结果之间存在着内在联系的行为。如何理解“内在联系”这个概念，举一个直观的例子说明如下。某食品厂副厂长在夜间值班时离开值班室回工厂附近的家中吃药，在此10 期间锅炉工违章操作致使锅炉爆炸，造成5人重伤，2人死亡，直接经济损失达17万元。事故发生后，车间工人一面组织灭火，抢救伤员，一面派人向赵某报告，见赵某不在值班室便给消防部门和医院打电话报警呼救，赵某赶到现场时消防车和救护车也已到达。在这个案件中，赵某虽然在值班时擅离职守，确有失职的行为事实，但是，他擅离值班岗位的行为与锅炉爆炸之间并不存在内在的联系，对爆炸后的抢救工作也影响不大，所以不能认定赵某构成失职违纪或犯罪。相反，如果赵某在值班时已知道锅炉当时具有故障，发现锅炉工人违章操作，但其不加制止，也没有安排修理人员对锅炉进行维修，竟因为自己生病就擅离职守回家吃药，或者只有赵某值班室中有电话，由于赵某擅离职守，使得其他人员无法进入其值班室打电话报警，影响了正常的抢救工作，那么，赵某的失职行为与锅炉爆炸的重大损失后果就具有了内在的必然的因果关系，赵某就应当承担工作失职的纪律责任或刑事责任。可见，危害行为与危害结果之间存在引起与被引起的关系，才是因果关系内在的、本质的特征。（二）在分析行为与危害结果之间的关系时，必须与行为人的“职守”相联系。离开了行为人特定的职守要求，就难以判断是否存在着承担纪律处分的因果关系。在有的情况下，行为人的行为虽然与危害结果之间具有直接的引起与被引起的因果关系，但由于这种因果关系与行为人的职守并无联系，那就不能认定具有失职的因果关系。（三）在对行为与结果的因果关系进行判断时，既要有正向思维也应有逆向思维。在对行为人的危害行为与危害结果之间的关联度进行判断的时候，我们既要从正面考察是行为人失职这个“因”导致了较大损失或重大损失这个“果”，也要从反向去进行考察：假如行为人不存在职责方面的问题，是否就不会产生这个“果”，如果实际逻辑是就算行为人不存在职责方面的问题，“果”也会产生，那么在认定被调查人是否构成失职违纪时，就值得仔细斟酌了。（四）从行为人实施危害行为时所持的心理态度去把握危害行为与危害结果之间的关联度。10 行为人实施危害行为时所持的心理态度也就是违纪错误构成中的主观方面。它包括违纪过错（违纪故意和违纪过失）、违纪目的和违纪动机。违纪故意是指行为人明知其行为会产生危害结果，但希望或放任行为来达到危害的结果；违纪过失是指行为人可以预见自己如果实施某行为会产生危害结果，但由于疏忽大意或过于自信而没有预见，从而实施了某危害行为。违纪目的是指违纪人通过实施违纪行为所希望达到的某种危害结果的心理态度。违纪动机是指推动或者促使违纪人实施违纪行为以达到违纪目的的内心起因。违纪故意或过失是一切违纪错误所必须具备的主观要件。违纪目的是某些违纪错误所必须具备的主观要件；而违纪动机不是违纪错误所必须具备的主观要件，它一般不影响定性，只影响量纪。在查办失职案的实践中，我们常常会遇到行为人会提出如下两种申辩理由，一是行为人认为其在平常的工作中兢兢业业，做了很多的工作，如今的失职是一时的“疏忽大意”，可以平常的成绩抵过当下的过错；二是有些行为人会认为其失职没有“不良动机”，而是出于为部门、为集体做事情的过程中发生的问题，所以不应追究其纪律责任。上述两种申辩“理由”都不能成立。其一，“疏忽大意”正是失职违纪主观方面的一种具体表现，也就是行为人的职守要求其能够预见其在实施某个行为会导致危害结果，但正是由于其疏忽大意没有预见而实施了该行为，最终导致了危害结果，按照失职违纪构成对主观方面的规定，这又怎么能“以功抵过”而不去追究其失职的纪律责任呢？其二，行为人出于集体或部门或地方的利益而实施某个危害行为，导致了危害结果，其动机和目的虽然“良好”，但这也不能成为其逃脱纪律责任追究的理由（殊不知在一些工作失职案中，有些党和国家工作人员正是为了局部或小集体的利益，不顾大局或整个社会的利益，其失职行为危害的程度实质上往往更为严重），因为动机与目的并不是构成失职违纪的必要条件，只要其危害行为导致了一定的危害结果，而且两者之间又存在内在的因果关系，我们就可以认定其构成失职违纪而给予其纪律处分，至于其行为动机“良好”可在量纪时作为参考情节酌情把握。失职违纪错误就行为人的失职行为与危害结果之间关系而言，失职违纪多数情况下是过失违纪，少数是故意违纪。如果行为人在实施危害行为的过程中在主观上不是出于过失或故意，而是由不可抗拒或者不可预见的原因引起，那么，行为人的危害行为与危害结果之间就不可能存在内在的联系，10 我们就不能追究行为人的纪律律责任，对于这样的危害结果只能定性为无过错事件。所谓无过错事件，是指行为人的行为在客观上虽然造成了损害结果，但不是出于故意或过失，而是由于不可抗拒或者不可预见的原因引起的事件。比如，某派出所接到群众报案，在某村庄发现有一伙坏人在抢劫群众的财物，派出所马上出动警力开警车前往，当警车在快到村庄时，由于抢劫犯毁断了横在村庄前面的一座高桥，警车不能通过，警察只能下车徒步赶往村庄，当警察赶到村庄时，抢劫犯已伤人劫财而去。在这里，警察不能及时赶到村庄保护群众的生命财产导致群众的生命财产遭受了损失，危害行为与危害结果都存在，但由于危害结果的产生是由于抢劫犯毁断了横在村庄前面的一座高桥这一不可抗拒的原因造成，而并非警察的过失导致，警察并不存在主观上的过失或故意，行为与危害结果之间失去了内在的因果关系，所以不能认定警察构成失职违纪错误。又或者警察在前往村庄的时候警车在半路出现故障，使警察不能及时到达村庄，等到警察采取其他方式到达现场时，抢劫犯已伤人劫财而去。在这里，警察不能及时赶赴抢劫现场的危害行为与群众的生命财产遭受损失也不存在着内在的因果关系，因为警察不能及时赶赴现场是由于车辆的故障，而车辆出现故障存在偶然性，警察事先并不能预见车辆会出现故障，所以，同样不能认定警察构成失职违纪错误。三、对较大损失或重大损失的考究失职违纪是实害违纪。只要行为人存在失职行为，其失职的危害行为就会产生一定的危害结果，但如果行为人的失职行为没有造成较大损失或重大损失的危害后果，我们就不能追究行为人失职的纪律责任。在查处失职违纪错误时，我们一定要查清违纪当事人因失职所造成的损失，对于造成经济损失的，要有确切的损失数额，造成人员伤亡的，要查清人员伤亡的具体情况，然后根据相关的规定确认这些损失是否够较大损失或重大损失的标准。另外，我们还应就事故所造成的社会影响进行考察。对危害结果的证据进行收集，要注意两个方面：1、10 既要重视对物质性结果证据的收集与也要重视对非物质性结果证据的收集。物质性结果是指危害行为引起对象的物质性变化的危害结果，这种结果是有形的，可以具体确定和计算的结果。比如，经济损失、人员伤亡。非物质性结果，是指危害行为引起对象的非物质性变化的危害结果，这种结果是无形的，难以具体确定和计算的结果。比如，对被害人的人格、名誉损害，对党和国家机关正常活动的破坏，对政治、社会的不良影响；2、既要重视直接危害结果证据的收集也要重视间接危害结果证据的收集。直接危害结果是指危害行为直接造成的危害结果。间接危害结果，是指危害行为间接造成的危害结果，它与危害行为之间没有直接的因果关系，而是通过直接危害结果连带引起的其他危害结果。比如，某工厂发生重大责任事故，毁坏了一台价值50万元的关键设备，由于这台关键设备的损坏，工厂被迫停产十天，损失产值100万元。在这里，50万元的设备价款是直接结果，100万元的产值是间接结果。50万元的直接损失对定性和量纪都起作用，100万元的间接损失只对量纪起作用。假设直接危害结果达不到较大损失以上的标准，尽管间接危害结果达到了较大损失以上的标准，也不能认定行为人构成失职错误而给予行为人纪律处分。对危害结果的大小进行考察，实践中我们要注意不能简单地将立案时没有收回的金额作为经济损失数额。现实中，有些经济类失职案造成的经济损失虽然在我们立案查办期间一时不能收回，但存在能够收回的可能性，有的甚至完全有可能收回。比如说，对方有足够的抵押物且随时可变现；对方有能力归还，只是被调查人及所在单位因种种原因没有维权。遇到这些情形，我们不能混淆了“没有收回”和“不能收回”的含义，不能曲解《中国共产党纪律处分条例》关于经济损失数额的规定，而是要实事求是、客观评价。当我们查清了失职行为所所造成的危害结果后，就要对这些危害结果进行界定，看危害结果是否达到较大损失或重大损失的标准，然后才能认定行为人的行为是否构成失职错误。何为“较大损失”和“重大损失”，根据相关的解释，“重大损失”的标准，可参考最高人民检察院于1999年9月16日颁布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》和于2002年1月1日施行的《人民检察院直接受理侦查的渎职侵权重特大案件标准》的规定进行认定。至于“较大损失”10 的标准，根据党纪处分条例相关解释“暂由各级纪检监察机关根据案件情况自由裁量，酌情把握”。在这里要注意的是，如果因失职所造成的损失达到了最高人民检察院规定的重大损失情形，不仅要追究行为人的党纪政纪责任，而且由于行为人已达到刑事立案标准，涉嫌刑事犯罪，根据《中国共产党纪律处分条例》第三十二条“…..涉嫌犯罪的，应当移送司法机关”的规定，我们纪检监察机关要将该案移送司法机关。总之，构成党纪处分条例规定的失职违纪错误，必须是行为人存在工作中不履行或不正确履行职责的具体事实，而正是行为人不履行或不正确履行职责的危害行为，造成了党、国家和人民利益以及公共财产的较大或重大损失的危害结果。对于符合以上构成要件构成了失职错误的党员领导干部，我们当然要依据党纪政纪严肃追究行为人的纪律责任，但是我们也不能因为发生了重大事故，出于“平息”事态的想法而去追究不符合以上构成要件构不成失职错误的党员领导干部的纪律责任，这是有悖于纪律处分关于以事实为依据、以法律法规为准绳的要求的。遇到此种情况，我们可采取组织处理或问责的方式去化解矛盾，给党、国家和人民一个真正满意的交待。中共英德市纪委案审室2009年8月10